Tổ chức kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp

Việc sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào các mục đích phi nông nghiệp đều có xu hướng tăng nhanh trong những năm gần đây, trong đó tăng mạnh nhất là đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp; đất giao thông; đất thương mại, dịch vụ du lịch… tạo điều kiện thu hút việc làm và chuyển dịch cơ cấu lao động, đẩy mạnh quá trình phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện và nâng cao đời sống của người dân ven biển. Trong bối cảnh đó, việc thực hiện kiểm toán việc quản lý và sử dụng vùng đất này chưa thực sự được quan tâm đúng mức. Bài viết đưa ra một số vấn đề cơ bản về đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển được sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp, trình bày thực trạng quản lý, sử dụng vùng đất này cũng như việc tổ chức kiểm toán việc quản lý, sử dụng này.

Từ khóa: Đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước, kiểm toán.

Auditing the management and use of coastal alluvial land and coastal water surface land for non-agricultural activities

The use of coastal alluvial land and coastal water surface land for non-agricultural purposes has been increasing rapidly in recent years, especially for industrial zones, industrial clusters, transportation, and commercial and tourism services. This has created job opportunities, shifted the labor structure, and promoted socio-economic development, improving the livelihoods of coastal residents. However, auditing the management and use of these lands has not received adequate attention. This article presents some basic issues related to coastal alluvial land and coastal water surface land used for non-agricultural purposes, describes the current state of management and use of these lands, and discusses the audits for their management and use.

Keywords: Coastal alluvial land, water surface land, audit.

1. Tổng quan về đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển và quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển

Theo quy định tại Điều 191, Luật Đất đai 2024, đất bãi bồi ven sông, ven biển là: “1. Đất bãi bồi ven sông, ven biển bao gồm đất bãi sông, đất bãi nổi, cù lao trên sông, đất bãi bồi ven biển và đất bãi nổi, cù lao trên biển.” Qua các quy định của các Luật và văn bản pháp luật liên quan khác cho thấy chưa thực sự có một khái niệm rõ ràng và nhất quán cho loại hình đất đai này. Song có thể hiểu đất bãi bồi ven biển có đặc điểm là những khu vực đất có vị trí ở cửa sông hoặc gần bờ biển; được hình thành do bồi tụ hoặc xói lở dưới tác động của quá trình rửa trôi hoặc bồi lắng. Có những vùng bãi bồi ven biển đã hình thành, ổn định và hoàn toàn không ngập nước; nhưng có những vùng bãi bồi ven biển nửa chìm nửa nổi, chỉ quan sát được tất cả hoặc một phần khi triều kiệt hoặc có những vùng bãi bồi ven biển ngập nước hoàn toàn. Đất bãi bồi đã được luật hóa và đưa vào Luật Đất đai 2003 nhưng việc quản lý chưa thật sự hiệu quả và chặt chẽ, còn nhiều vướng mắc. Luật Đất đai 2013 đã có nhiều quy định khắc phục tình trạng này phân định rõ quyền quản lý, quyền sử dụng đối với đất bãi bồi ven biển.

Từ các quy định pháp luật liên quan, các nghiên cứu đi trước nhóm tác giả mạnh dạn đưa ra khái niệm về đất bãi bồi ven biển như sau: Đất bãi bồi ven biển là những khu vực đất có vị trí ở cửa sông hoặc gần bờ biển; được hình thành do sự bồi tụ hoặc xói lở dưới tác động của quá trình rửa trôi hoặc bồi lắng; ranh giới và diện tích có sự thay đổi do quá trình bồi tụ hoặc xói lở; nổi lên khỏi mặt nước biển trung bình trong nhiều năm hoặc chỉ nổi lên khỏi mặt nước khi thủy triều thấp nhất tại vị trí đó, hình thành vùng đất bãi bồi hoặc cù lao trên biển.

Đối với đất có mặt nước ven biển, quy định pháp luật cũng như các nghiên cứu đều cho thấy tính phức tạp khi xác định vùng đất có mặt nước ven biển. Tổng hợp nghiên cứu Thông tư 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Nghị định số 40/2016/NĐ-CP ngày 15/5/2016 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo và các nghiên cứu đi trước, tác giả cho rằng “Đất có mặt nước ven biển là vùng đất có mặt nước biển ngoài đường mép triều kiệt trung bình trong nhiều năm trong phạm vi 06 hải lý, với độ sâu có thể khai thác được cho các mục đích nông nghiệp hoặc phi nông nghiệp. Trong đó: Phạm vi giới hạn độ sâu có thể khai thác được xác định từ đường bờ biển ra đến độ sâu 30m nước”.

Đất bãi bồi được triển khai sử dụng, tiến hành khai thác và quản lí theo đúng các quy định của cơ quan pháp luật, với một số đặc điểm như sau:

Thứ nhất, Diện tích đất bãi bồi là thuộc vào địa phận của xã, phường, thị trấn nào thì sẽ do đơn vị Ủy ban nhân dân địa phương đó thực hiện quản lí và phân chia cho người dân được quyền sử dụng, khai thác và tổ chức sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp trồng trọt theo kế hoạch đã đề ra. Đất bãi bồi ven sông, ven biển thường xuyên được bồi tụ hoặc thường bị sạt lở do Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý và bảo vệ. Đất bãi bồi ven sông, ven biển được Nhà nước cho thuê đối với tổ chức kinh tế, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư. Khi đã hết thời hạn giao đất quy định nếu cá nhân, hộ gia đình có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được các đơn vị cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện phê duyệt và không vi phạm pháp luật đất đai thì Nhà nước sẽ cân nhắc, xem xét về việc cho thuê đất.

Thứ hai, cá nhân đã được Nhà nước giao đất bãi bồi ven sông, ven biển trước ngày Luật Đất đai 2013 có hiệu lực thi hành để sử dụng vào mục đích nông nghiệp thì được tiếp tục sử dụng trong thời hạn giao đất còn lại. Khi hết thời hạn giao đất, nếu có nhu cầu sử dụng đất, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và không vi phạm pháp luật về đất đai thì được Nhà nước xem xét cho thuê đất.

Thứ ba, Nhà nước có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để khai hoang đưa đất bãi bồi ven sông, ven biển vào sử dụng và có chính sách khuyến khích tổ chức kinh tế, cá nhân đầu tư đưa đất bãi bồi ven sông, ven biển vào sử dụng theo quy hoạch được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, phù hợp với quy định của pháp luật.

Thứ tư, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm điều tra, khảo sát, theo dõi, đánh giá quỹ đất bãi bồi ven sông, ven biển thường xuyên được bồi tụ hoặc thường bị sạt lở để có kế hoạch khai thác, sử dụng. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định cho thuê đất bãi bồi ven sông, ven biển thường xuyên được bồi tụ hoặc thường bị sạt lở cho người có nhu cầu. Việc sử dụng đất bãi bồi ven sông, ven biển dựa trên nguyên tắc bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học và bảo vệ môi trường.

Những phần đất chưa được khai thác sử dụng, địa phương sẽ tiến hành thực hiện bàn giao lại cho các cá nhân, các tổ chức bị thiếu đất sản xuất. Mọi người được quyền sử dụng khai thác đất trong thời hạn đã quy định của cơ quan chức năng địa phương.

2. Thực trạng sử dụng quản lý, đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Về xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính

Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh khu vực ven biển và trên biển thời gian qua đã phát sinh nhiều bất cập thậm chí trở thành điểm nóng ở một số địa phương ven biển, do đó cần có những giải pháp phân định rõ ranh giới quản lý hành chính biển, đảo giữa các địa phương có biển. Để khắc phục những bất cập này ngày 02/5/2012 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 513/QĐ-TTg về việc phê duyệt Dự án “Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính” đã giao Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan và các địa phương có biển phân định rõ ranh giới quản lý hành chính biển, đảo giữa các địa phương có biển. Trong đó việc phân định ranh giới quản lý hành chính biển, đảo giữa các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã ven biển và trên biển được tính từ điểm phân định địa giới hành chính cuối cùng trên đất liền đã thể hiện trên hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính 364-CT (tại đường mép bờ nước biển trên bản đồ) đến đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam. Tuy nhiên, tại Điều 3 Luật Biển Việt Nam năm 2012 quy định: “Vùng biển Việt Nam bao gồm nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia Việt Nam” và tại Điều 1 Luật Biên giới quốc gia năm 2003 quy định: “Biên giới quốc gia của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đường và mặt thẳng đứng theo đường đó để xác định giới hạn lãnh thổ đất liền, các đảo, các quần đảo, trong đó có quần đảo Hoàng Sa và quần đảo Trường Sa, vùng biển, lòng đất, vùng trời của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Do vậy, việc phân định ranh giới quản lý hành chính biển, đảo cần phải được tính từ điểm địa giới cuối cùng trên đất liền đến đường biên giới quốc gia trên biển.

Chính vì vậy mà việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính trên biển, đảo nói chung trong đó có đất có mặt nước ven biển nói riêng là một việc làm rất phức tạp. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về thẩm quyền và quy trình, thủ tục phân định ranh giới quản lý hành chính biển, đảo cho các địa phương ven biển. Do vậy, để công tác xác định ranh giới quản lý hành chính biển, đảo mang lại hiệu quả thiết thực, các cấp có thẩm quyền cần xem xét, có quy định cụ thể về thẩm quyền và quy trình, thủ tục xác định ranh giới quản lý hành chính biển, đảo giữa các địa phương ven biển làm căn cứ tổ chức triển khai thực hiện thống nhất.

Ngày 06/6/2018, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Quyết định số 1790/QĐ-BTNMT ban hành và công bố Danh mục các điểm có giá trị đặc trưng mực nước triều vùng ven biển và 10 đảo, cụm đảo lớn của Việt Nam; Bản đồ đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiểu năm và đường ranh giới ngoài cách đường mép nước biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm một khoảng cách 03 hải lý vùng ven biển Việt Nam. Đây là cơ sở quan trọng để các tỉnh có căn cứ để xác định địa giới hành chính trên biển cho địa phương mình.

Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đối với đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển

Thực tế, pháp luật về đất đai hiện hành không có quy định riêng về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển. Chính vì thế mà hầu hết các địa phương chưa xem xét xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển cho từng giai đoạn, chưa có định hướng phát triển khi đưa đất vào sử dụng. Vì vậy, việc khai thác loại đất này chủ yếu mang tính tự phát, phụ thuộc nhiều vào tự nhiên, chưa đem lại hiệu quả cao trong sử dụng đất. Tuy nhiên, trong giai đoạn này cũng đã có một số địa phương có lập, tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất đối với đất bãi bồi ven sông, ven biển với tên gọi khác nhau nhưng đều do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Bên cạnh đó, cũng có một số địa phương không có quy hoạch sử dụng đất đối với đất bãi bồi ven sông, ven biển, nhưng đã có quy hoạch chuyên ngành cho từng lĩnh vực cụ thể. Trong giai đoạn này các địa phương gặp khó khăn trong việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi xác định mục đích sử dụng đất, việc xác định thẩm quyền khi tiến hành xây dựng quy hoạch và xác định cơ quan chuyên môn nào có thẩm quyền tham gia xây dựng quy hoạch. Nhìn chung, công tác lập quy hoạch sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển giai đoạn này chưa được quan tâm thực hiện, chủ yếu mới được đề cập một phần trong các quy hoạch chuyên ngành hoặc trong các dự án chi tiết.

Như vậy, trước thời điểm Thông tư 02/2015/TT-BTNMT ra đời việc lập quy hoạch sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển chỉ được một số ít địa phương triển khai, tuy nhiên có sự không thống nhất về hình thức văn bản. Các địa phương còn lại mặc dù có diện tích đất bãi bồi ven biển nhưng không thực hiện quy hoạch cũng như lập kế hoạch sử dụng.

Sau thời điểm Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT có hiệu lực thi hành, thì việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển mặc dù đã được quy định chi tiết tại Điều 3, Thông tư số 02/2015/TT-TNMT, tuy nhiên đến nay nhiều địa phương vẫn đang lúng túng trong việc thể hiện nội dung sử dụng đất bãi BBVB vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hầu hết các địa phương mới đang tập trung vào việc rà soát, thống kê số liệu, tình hình sử dụng loại đất này.

Về giao đất, cho thuê đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển

i) Về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất

Qua điều tra thực tế tại các địa phương thì hiện nay việc áp dụng các quy định của chính sách, pháp luật liên quan đến thẩm quyền giao đất, cho thuê đất đối với đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển đã được thực hiện cơ bản theo đúng quy định của pháp luật về đất đai. Tại một số địa phương, Ủy ban nhân dân cấp xã đã thực hiện việc cho thuê trong những trường hợp sau (i) Phần lớn các đất bãi bồi ven biển ổn định, không bị biến động hoặc ít biến động hàng năm, đều được Ủy ban nhân dân cấp xã trực tiếp quản lý. Đối với phần diện tích đất đã ổn định thì Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện cho các hộ gia đình, cá nhân thuê để sản xuất; phần diện đất có biến động, nhưng mức độ biến động nhỏ thì Ủy ban nhân dân cấp xã tiến hành đấu thầu và giao cho tổ chức, cá nhân sử dụng; (ii) Một phần diện tích đất bồi non, do mới hình thành, có biến động rất mạnh, thì hoặc người dân tự khai thác sử dụng, hoặc cũng do Ủy ban nhân dân xã trực tiếp quản lý.

ii) Về thời hạn giao đất, cho thuê đất

Đối với thời hạn giao đất, cho thuê đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển được quy định tại Điều 5 Thông tư 02/2015/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Tuy nhiên, theo quy định thì hiện nay các địa bàn điều tra chưa thực hiện việc bổ sung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói chung của tỉnh. Bên cạnh đó, vấn đề giao đất, cho thuê đất được thực hiện qua nhiều giai đoạn, chính sách pháp luật khác nhau, vì vậy vấn đề thời hạn giao, cho thuê đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển hiện nay khá đa dạng, phức tạp.

Về đối tượng sử dụng, phần lớn là giao cho hộ gia đình, cá nhân, đây là đối tượng sử dụng đất phổ biến nhất. Ngoài ra, các địa phương còn cho tổ chức, doanh nghiệp thuê đất với mục đích nông nghiệp (nuôi ngao, tôm, ngọc trai,…), phi nông nghiệp (thương mại, dịch vụ, bến bãi, cảng biển...). Nhìn chung, công tác giao đất, cho thuê đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển trong thời gian qua cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu sử dụng đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng cho việc xây dựng các công trình trọng điểm quốc gia và của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tạo điều kiện cho các tổ chức, doanh nghiệp thuê đất phát triển sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp.

Tuy vậy, trong thực tiễn công tác giao đất, cho thuê đất còn nặng về thủ tục hành chính thiếu sự kiểm tra đôn đốc việc thực hiện các quyết định giao đất, cho thuê đất, do đó tình trạng giao đất, cho thuê đất không đúng thẩm quyền, sử dụng đất sai mục đích được giao vẫn còn diễn ra tại một số địa phương.

Về đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển

Đối với công tác đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính: Qua kết quả điều tra tại các địa bàn nghiên cứu cho thấy công tác đăng ký đất đai chỉ thực hiện khi lập hồ sơ giao đất, cho thuê đất. Việc lập hồ sơ địa chính đối với đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển hiện tại có một số tỉnh còn chưa lập hồ sơ địa chính theo quy định. Diện tích đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển khi đo đạc lập bản đồ địa chính có xác định diện tích nhưng vẫn chưa xác định hết được diện tích đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển.

Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Do tính phức tạp của đất bãi bồi ven biển, vì vậy trong thực tiễn việc thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới chỉ thực hiện được chủ yếu cho một số trường hợp cụ thể như sau: (i) Đất phi nông nghiệp đối với các tổ chức, hộ gia đình cá nhân được giao, cho thuê đất sử dụng vào sản xuất, kinh doanh, thương mại, dịch vụ; (ii) Đất nông nghiệp đối với các khu vực đất bãi bồi ổn định và không biến động qua nhiều năm, thuộc quỹ đất của cấp xã quản lý. Còn lại phần lớn quỹ đất này chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, do nhiều nguyên nhân khác nhau.

Về thống kê, kiểm kê đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển ở Việt Nam hiện nay

(1) Theo Luật Đất đai 2003

Diện tích đất bãi bồi ven biển (tổng hợp vào diện tích đất có mặt nước quan sát) chỉ thống kê theo dõi chứ không được đưa vào diện tích đất tự nhiên (tức là không được xác định vào địa giới hành chính). Do vậy, đất bãi bồi ven biển (trừ đất có mặt nước ven biển) trong giai đoạn này chưa được điều chỉnh trong pháp luật về đất đai nên không thuộc loại đất nào trong các loại đất quy định trong pháp luật về đất đai theo quy định tại Luật Đất đai 2003. Chính vì vậy, đất bãi bồi ven biển tại các địa bàn điều tra trong giai đoạn này hầu như chưa được thống kê riêng. Tuy nhiên, đa số diện tích bãi bồi ven biển này đã được đưa vào sử dụng cho mục đích nông nghiệp, trong đó chủ yếu là nuôi trồng thủy sản, trồng cây hàng năm, trồng rừng phòng hộ, một số trường hợp được sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp như: Làm mặt bằng sản xuất kinh doanh, bến bãi, cầu cảng, xây dựng các khu công nghiệp, xây dựng các khu sinh thái, nghỉ dưỡng,…

(2) Theo Luật Đất đai 2013

Từ khi Luật Đất đai 2013 ra đời thì đất bãi bồi ven biển mới chính thức có quy định được đưa vào sử dụng ngoài mục đích nông nghiệp còn cho cả mục đích phi nông nghiệp. Công tác thống kê, kiểm kê đất bãi bồi ven biển đã được hầu hết chính quyền cấp tỉnh chỉ đạo giao cho cấp xã, huyện tiến hành đo đạc, thống kê hàng năm, lập sổ theo dõi, nhất là từ thời điểm Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT ra đời, yêu cầu các địa phương trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, huyện phải thể hiện nội dung đất bãi bồi ven biển. Tuy nhiên, do đặc điểm của loại đất này (biến động, thay đổi hàng năm do tác động của thủy văn và các yếu tố tự nhiên khác; phát hiện và khai thác sử dụng ban đầu; các điều kiện để tiến hành khai thác sử dụng…), công tác đo đạc, thống kê, quản lý đối với hoạt động đo đạc, thống kê và cập nhật số liệu, diễn biến tình hình đất bãi bồi ven biển không được chặt chẽ, thường xuyên, thiếu thống nhất giữa các địa phương, công tác thống kê đất bãi bồi ven biển trên địa bàn các xã gần như không được tiến hành hàng năm, chủ yếu dựa vào số liệu của năm trước. Do đó diện tích đất bãi bồi ven biển thực tế của địa phương thường không chính xác so với diện tích được báo cáo. Trong kỳ kiểm kê đất đai năm 2014, việc ứng dụng công nghệ viễn thám vào công tác kiểm kê đất bãi bồi ven biển của 215 xã của một số tỉnh có đất bãi bồi trong cả nước, kết quả khá khả quan với hình ảnh của ảnh viễn thám tại thời điểm chụp ảnh đã xác định được cơ bản hệ thống bãi bồi và các hình thức sử dụng đất bãi bồi ven biển.

3. Tổ chức kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp của Kiểm toán nhà nước

Luật Kiểm toán nhà nước quy định Kiểm toán nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Xác định công tác quản lý đất đai là vấn đề có rủi ro cao, những năm qua, Kiểm toán nhà nước đã đẩy mạnh kiểm toán đối với lĩnh vực này. Thông qua các cuộc kiểm toán, Kiểm toán nhà nước đã phát hiện nhiều hạn chế, bất cập trong công tác quản lý đất đai của các cơ quan quản lý nhà nước, các doanh nghiệp và đơn vị được kiểm toán. Qua đó, Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị cơ quan chức năng xử lý tài chính đối với các sai phạm; nghiên cứu bổ sung cơ chế, chính sách và kiểm điểm, chấn chỉnh hoạt động quản lý đất đai tại nhiều địa phương cũng như tại đơn vị được kiểm toán. Trong đó, đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển được quản lý theo Luật Đất đai và các văn bản Luật liên quan, là tài sản công thuộc sở hữu nhà nước, thuộc đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có cuộc kiểm toán nào tập trung vào đối tượng kiểm toán là “Việc quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp của Kiểm toán nhà nước”.

Để phát huy vai trò của Kiểm toán nhà nước trong công tác quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp, cần xây dựng đề cương kiểm toán về việc quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp một cách chi tiết, bao quát được các nội dung kiểm toán chung và nội dung kiểm toán chi tiết. Đặc biệt, phải xác định rõ mục tiêu kiểm toán nhằm đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính hiệu lực, hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp; Chỉ ra các tồn tại, hạn chế trong trong việc quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp để kiến nghị với đơn vị được kiểm toán chấn chỉnh công tác quản lý và hoạt động của đơn vị; kiến nghị cấp có thẩm quyền hoàn thiện các cơ chế, chính sách còn bất cập; phát hiện kịp thời các bất cập, vướng mắc trong quá trình quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp; từ đó cung cấp thông tin, số liệu tin cậy, kịp thời cho Lãnh đạo Đảng, nhà nước trong lãnh đạo, chỉ đạo và các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng kiểm tra, điều tra, giám sát quá trình quản lý đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp.

Về nội dung kiểm toán chi tiết tại các cơ quan quản lý đất đai, cơ quan tài chính, kiểm toán các đối tượng được giao sử dụng và quản lý đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển cần xác định trọng yếu kiểm toán gồm: Việc giao đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển, cho thuê đất và phê duyệt; công tác quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch; việc xác định nghĩa vụ tài chính của cơ quan chức năng; công tác quản lý thu đối với các khoản thu liên quan đến đất đai của địa phương; việc sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển của các chủ đầu tư; công tác miễn, giảm tiền sử dụng đất.

Các nội dung kiểm toán cụ thể bao gồm: Kiểm toán việc chấp hành các quy định của pháp luật trong việc giao đất và phê duyệt dự án; việc tuân thủ về quy hoạch của dự án (quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng; quy hoạch về hạ tầng, môi trường...); Kiểm toán thu tiền sử dụng đất (diện tích đất phải thu tiền sử dụng đất, đơn giá đất làm căn cứ xác định thu tiền sử dụng đất, việc miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, kiểm toán việc tiền bồi thường đất, hỗ trợ đất, giá trị quyền sử dụng đất được giao, do nhận chuyển nhượng được trừ vào tiền thuê đất, kiểm toán việc miễn giảm tiền sử dụng đất).

Bên cạnh đó, cần xây dựng mô hình tổ chức kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất bãi bồi ven biển, đất có mặt nước ven biển vào mục đích phi nông nghiệp (mô hình đoàn kiểm toán lồng ghép hoặc tập trung). Qua phân tích những ưu điểm cũng như hạn chế của từng mô hình kiểm toán nhận thấy mỗi mô hình kiểm toán đều có những ưu điểm riêng, tồn tại riêng do đó tùy vào tình hình của đơn vị cũng như qua kết quả khảo sát lập kế hoạch kiểm toán, đơn vị được giao chủ trì có thể xác định cách thức tổ chức cuộc kiểm toán theo mô hình phù hợp. Nhìn chung, các chuyên đề vẫn mang tính xuyên suốt về quản lý, chỉ đạo tổ chức thực hiện từ cơ quan trung ương đến địa phương, do đó, cách thức tổ chức đoàn kiểm toán phải phù hợp, phải có sự phân lớp và liên kết giữa các tổ thực hiện kiểm toán tại các cơ quan tổng hợp và tại các đơn vị chi tiết. Vì kiểm toán chuyên đề có sự tham gia của nhiều đơn vị nên cần có những đánh giá từ trưởng đoàn về những việc đã làm được và chưa làm được nhằm rút kinh nghiệm cho các cuộc kiểm toán tiếp theo. Lựa chọn mô hình tổ chức đoàn kiểm toán phù hợp là một trong những yếu tố tạo nên thành công của các cuộc kiểm toán chuyên đề. Ngoài ra, các đơn vị kiểm toán có thể cân nhắc sử dụng hình thức kiểm toán từ xa để hạn chế chi phí và tận dụng được các ưu thế của công nghệ cao trong công tác kiểm toán.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Báo cáo Đánh giá tình hình quản lý, sử dụng đất đai và tác động của chính sách, pháp luật đất đai đến kinh tế, xã hội và môi trường năm 2017 các tỉnh Quảng Ninh, Hải Phòng, Thanh Hóa, Quảng Ngãi, Khánh Hòa, Bạc Liêu, Cà Mau;

2. Trung tâm Điều tra quy hoạch đất đai (2010), “Điều tra, Đánh giá, Quy hoạch sử dụng đất vùng ven biển và các hải đảo”;

3. Báo cáo “Điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối 2016-2020” các tỉnh Quảng Ninh, Hải Phòng, Thanh Hóa, Quảng Ngãi, Khánh Hòa, Bạc Liêu, Cà Mau;

4. Báo cáo “Tình hình thi hành Luật Đất đai 2013 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai” các tỉnh Quảng Ninh, Hải Phòng, Thanh Hóa, Quảng Ngãi, Khánh Hòa, Bạc Liêu, Cà Mau;

5. Luật Đất đai 2003, 2013;

6. Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Dự án “Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính”;

7. Luật Biển Việt Nam năm 2012;

8. Luật Biên giới quốc gia năm 2003;

9. Quyết định số 1790/QĐ-BTNMT ngày 06/6/2018 của Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Dự án “Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính”;

Và một số văn bản pháp luật liên quan.