Trong bối cảnh đổi mới cơ chế tài chính và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, việc lựa chọn phương thức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước trở nên cấp thiết. Các phương thức giao nhiệm vụ, đặt hàng và đấu thầu không chỉ ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của đơn vị mà còn tác động đến chất lượng dịch vụ công cung cấp cho xã hội. Việc lựa chọn phương thức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Bài viết tập trung vào việc xây dựng các tiêu chí đánh giá hiệu quả của các phương thức giao nhiệm vụ, đặt hàng và đấu thầu trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công.

Từ khóa: Đơn vị sự nghiệp công, đặt hàng, đấu thầu.

Performance evaluation criteria for public service delivery methods

In the context of innovation in the financial mechanism and operation of public service units, the selection of methods for providing public service using the state budget has become urgent. Methods of assigning tasks, ordering and bidding not only affect the performance of those units but also affect the quality of public services provided to society. The selection of methods for providing public service using the state budget plays an important role in improving the performance of public service units. The article focuses on developing criteria for evaluating the effectiveness of methods of assigning tasks, ordering and bidding in providing public service.

Keywords: Public service unit, ordering, bidding.

1. Tổng quan về sản phẩm, dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Trong nền kinh tế thị trường, bên cạnh khu vực tư, khu vực công cũng tham gia sản xuất và cung ứng hàng hóa, dịch vụ cho xã hội. Vai trò của các hoạt động kinh tế của khu vực công ngày càng trở nên rất quan trọng. Các loại hàng hóa dịch vụ được cung ứng hằng ngày có thể chia thành hai loại: hàng hóa dịch vụ công và hàng hóa dịch vụ tư, trong đó hàng hóa dịch vụ công mang những đặc trưng khác biệt do khu vực công cung cấp. Theo Nghị định 32/2019/NĐ-CP: “Sản phẩm, dịch vụ công là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh mà Nhà nước phải tổ chức thực hiện trong các lĩnh vực: giáo dục đào tạo; giáo dục nghề nghiệp; y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; thông tin và truyền thông; khoa học và công nghệ; tài nguyên và môi trường; giao thông vận tải; nông nghiệp và phát triển nông thôn; công thương; xây dựng; lao động thương binh và xã hội; tư pháp và các lĩnh vực khác theo quy định của Chính phủ. Sản phẩm, dịch vụ công bao gồm dịch vụ sự nghiệp công và sản phẩm, dịch vụ công ích”. Còn theo quy định tại Nghị định 32/2029/NĐ-CP; dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước (từ nguồn kinh phí chi thường xuyên) là dịch vụ sự nghiệp công mà Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoặc dịch vụ sự nghiệp công chưa tính đủ chi phí trong giá, phí, được ngân sách nhà nước hỗ trợ. Sản phẩm, dịch vụ công ích là sản phẩm, dịch vụ mà việc sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trường khó có khả năng bù đắp chi phí hoặc sản phẩm, dịch vụ có tính chất đặc thù; được Nhà nước trợ giá phần chênh lệch giữa giá tiêu thụ, giá sản phẩm dịch vụ theo quy định của Nhà nước hoặc phần chênh lệch giữa số tiền do người được hưởng sản phẩm, dịch vụ công ích thanh toán theo quy định của Nhà nước, với chi phí hợp lý của nhà sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích để sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng (hoặc giao nhiệm vụ theo quy định của pháp luật chuyên ngành nếu có).

Do những đặc tính của hàng hóa, dịch vụ công, cho nên tư nhân không sẵn sàng cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, dẫn đến tình trạng thiếu hụt, phần lớn các hàng hóa dịch vụ công (đặc biệt là hàng hóa dịch vụ công thuần túy) thuộc vai trò đảm nhiệm của Chính phủ, bởi nếu để cho khu vực tư cung cấp thì sẽ làm tăng chi phí, không hiệu quả và làm giảm phúc lợi xã hội. Cơ chế cung ứng hàng hóa, dịch vụ công không thể tuân theo quy tắc thị trường. Đối với hàng hóa, dịch vụ công thuần tuý thì Nhà nước phải tạo ra và cung ứng miễn phí cho người dân. Nguồn lực để tạo ra lượng hàng hóa, dịch vụ công này lấy từ tiền thuế mà Nhân dân đã đóng vào ngân sách nhà nước.

Nhà nước thiết lập hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập để đảm nhận nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực, trong đó, các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao chiếm số lượng lớn. Trong đó, đặc trưng của đơn vị sự nghiệp công lập để phân biệt với cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp ngoài công lập và các cơ quan, tổ chức khác là vị trí pháp lý, tính chất hoạt động và đội ngũ viên chức. Đơn vị sự nghiệp công lập là đơn vị được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập, để thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước giao, trong đó chủ yếu là cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho xã hội. Đơn vị sự nghiệp công lập có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng.

Đặc trưng cơ bản nhất của đơn vị sự nghiệp là được trang trải các chi phí hoạt động và thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao bằng nguồn kinh phí từ quỹ ngân sách nhà nước hoặc từ quỹ công theo nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp. Điều đó đòi hỏi việc quản lý chi tiêu phải đúng mục đích, đúng dự toán đã phê duyệt theo từng nguồn kinh phí, từng nội dung chi tiêu theo tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước. Đơn vị sự nghiệp công lập có thu là những đơn vị sự nghiệp do Nhà nước thành lập trong quá trình hoạt động đã được ngân sách nhà nước cấp hoặc hỗ trợ kinh phí để thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao, nhưng vẫn có tổ chức sản xuất, kinh doanh, dịch vụ nhằm tận dụng cơ sở vật chất trang thiết bị kỹ thuật hiện có để tạo thêm thu nhập, hỗ trợ đời sống cán bộ công chức viên chức và bổ sung kinh phí hoạt động thường xuyên.

 Đơn vị sự nghiệp công lập có thu hoạt động nhằm cung cấp dịch vụ công cho xã hội không vì lợi nhuận mà vì lợi ích chung có những hoạt động phục vụ lợi ích tối thiểu cho xã hội, đảm bảo các quyền, nghĩa vụ cơ bản của con người, đảm bảo cuộc sống bình thường, an toàn cho nhân dân. Việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ công tuân theo pháp luật công nên mọi đối tượng thụ hưởng đều có điều kiện và khả năng như nhau, không phân biệt hoàn cảnh cụ thể về xã hội, chính trị hay kinh tế. Về nguyên tắc, dịch vụ công do Nhà nước cung cấp không phải là dịch vụ thương mại, do đó không tồn tại trong môi trường cạnh tranh hoàn hảo và cũng không vì mục tiêu lợi nhuận, hay nói cách khác, việc trao đổi dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường một cách đầy đủ. Đơn vị sự nghiệp công lập có thu là tổ chức có tư cách pháp nhân, có con dấu và được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước để phản ánh các khoản kinh phí trong và ngoài ngân sách nhà nước theo qui định của Luật Ngân sách nhà nước.

2. Một số vấn đề về giao nhiệm vụ, đặt hàng, đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ sự nghiệp công

Các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động theo cơ chế giao nhiệm vụ, đặt hàng từ cơ quan quản lý cấp trên, hoặc đấu thầu cung cấp dịch vụ công. Trong quá trình cải cách, đổi mới cơ chế hoạt động của khu vực công ở Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quan trọng và tích cực lãnh đạo, chỉ đạo toàn hệ thống chính trị tổ chức thực hiện nhiều chủ trương, chính sách, biện pháp đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Đặc biệt là Kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011, của Bộ Chính trị về Đề án đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công. Văn kiện Đại hội XII của Đảng cũng đã xác định rõ nhiệm vụ: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công theo hướng nâng cao chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, biên chế, nhân sự và tài chính; xã hội hóa lĩnh vực dịch vụ công, thu hút các thành phần kinh tế tham gia vào lĩnh vực này”. Cùng với đó, các văn bản pháp lý được ban hành kịp thời đã tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập chuyển mình thành công, đáp ứng được yêu cầu đổi mới, thực hiện tốt các mục tiêu mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Có thể khẳng định, việc ban hành cơ chế giao nhiệm vụ, đặt hàng, đấu thầu cung cấp sản phẩm dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên của các đơn vị sự nghiệp công lập đã mang lại những ý nghĩa hết sức quan trọng. Việc ban hành cơ chế giao nhiệm vụ, đặt hàng, đấu thầu cung cấp sản phẩm dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên đã góp phần nâng cao tính tự chủ và hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập; đẩy mạnh xã hội hóa việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công; tạo lập sự công bằng, minh bạch trong cung cấp sản phẩm, dịch vụ công từ đó góp phần nâng cao chất lượng sản phẩm, dịch vụ công.

Về phương thức giao nhiệm vụ, đặt hàng, đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công được phân cấp cho các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quản lý trực tiếp các đơn vị sự nghiệp công lập. Theo đó, các bộ, cơ quan trung ương hoặc cơ quan quản lý trực thuộc được ủy quyền quyết định giao nhiệm vụ, đặt hàng cung cấp sản phẩm, dịch vụ công cho đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc cấp trung ương và nguồn kinh phí lấy từ ngân sách trung ương; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cơ quan quản lý trực thuộc được ủy quyền quyết định giao nhiệm vụ, đặt hàng cung cấp sản phẩm, dịch vụ công cho đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc đồng cấp và nguồn kinh phí lấy từ ngân sách địa phương. Trường hợp giao nhiệm vụ, đặt hàng đối với sản phẩm, dịch vụ công có tính đặc thù từ nguồn ngân sách trung ương (nếu có), thực hiện theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Các phương thức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước bao gồm: giao nhiệm vụ, đặt hàng và đấu thầu. Các phương thức này được áp dụng khi đáp ứng các điều kiện kèm theo:

* Giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cho đơn vị sự nghiệp công lập khi đáp ứng đồng thời các điều kiện:

- Đơn vị sự nghiệp công lập có chức năng, nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công phù hợp với hoạt động cung ứng dịch vụ sự nghiệp công được giao theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Ngoài ra, đối với đơn vị sự nghiệp công lập được giao nhiệm vụ trong lĩnh vực thuộc diện Nhà nước cấp phép hoạt động phải đáp ứng thêm điều kiện phải là đơn vị đã được cơ quan có thẩm quyền cấp phép theo quy định của pháp luật chuyên ngành.

-  Đơn vị sự nghiệp công lập đã được cấp có thẩm quyền giao quyền tự chủ tài chính theo cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong từng lĩnh vực;

- Việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công là nhiệm vụ thường xuyên hằng năm của đơn vị, đã và đang được cơ quan quản lý cấp trên giao nhiệm vụ;

- Danh mục dịch vụ sự nghiệp công chưa xây dựng được định mức kinh tế kỹ thuật và đơn giá, thực hiện theo số lượng, khối lượng, chi phí hợp lý theo dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

* Việc đặt hàng sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích được thực hiện đối với các nhà sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích đã có đăng ký ngành nghề kinh doanh phù hợp với lĩnh vực được đặt hàng; có đủ năng lực về tài chính, cơ sở vật chất, trang thiết bị, máy móc, trình độ kỹ thuật, công nghệ sản xuất, trình độ quản lý và đội ngũ người lao động đáp ứng được các yêu cầu của việc sản xuất, cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích theo hợp đồng đặt hàng. Ngoài ra, đối với nhà sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích được đặt hàng trong lĩnh vực thuộc diện Nhà nước cấp phép hoạt động phải đáp ứng thêm điều kiện phải là nhà sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích đã được cơ quan có thẩm quyền cấp phép theo quy định của pháp luật chuyên ngành.

Ngoài ra, trong trường hợp sản phẩm, dịch vụ công ích có tính đặc thù do liên quan đến sở hữu trí tuệ hoặc chỉ có một nhà cung cấp đăng ký thực hiện thì cũng thuộc diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt hàng để cung cấp cho xã hội.

* Đối với trường hợp đấu thầu sản xuất, cung ứng sản phẩm dịch cụ công: Căn cứ chức năng và ngành nghề đăng ký kinh doanh phù hợp với sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích tham gia đấu thầu; căn cứ quy định của pháp luật chuyên ngành đối với nhà thầu cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực thuộc diện Nhà nước cấp phép hoạt động và các điều kiện tham gia đấu thầu khác theo quy định của pháp luật liên quan (nếu có); nhà thầu được tham gia đấu thầu sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo danh mục tại Phụ lục II ban hành kèm theo Nghị định 32/2019/NĐ-CP. Việc tổ chức đấu thầu có thể thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi và áp dụng theo điều 20 của Luật Đấu thầu, hoặc theo hình thức đấu thầu hạn chế áp dụng theo điều 21 của Luật Đấu thầu. Tổ chức đấu thầu phải đảm bảo tính khách quan, tính cạnh tranh trong đấu thầu.

3. Tiêu chí đánh giá hiệu quả của các phương thức cung ứng dịch vụ công

Việc xây dựng tiêu chí đánh giá phải đảm bảo phù hợp với mục tiêu, có thể đo lường được, khách quan, dễ hiểu và dễ áp dụng. Việc đánh giá hiệu quả của các phương thức cung ứng dịch vụ công cần dựa trên các tiêu chí cụ thể, được xây dựng theo mô hình khung đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm giải trình tài chính (PEFA).

3.1. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của phương thức giao nhiệm vụ

- Bảo đảm đầy đủ các yêu cầu của cơ quan chủ quản như số lượng, chất lượng, thời gian cung ứng dịch vụ sự nghiệp công.

- Bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả khi sử dụng kinh phí chi thường xuyên của ngân sách, phù hợp với cơ chế quản lý của mỗi khoản chi đó.

Các tiêu chí để đánh giá hiệu quả chi sẽ được lựa chọn từ bộ chỉ số về “Trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công” - Public Expenditure and Financial Accountability - viết tắt là PEFA, do Ban PEFA của Ngân hàng Thế giới biên soạn và phát hành. PEFA được xuất bản lần đầu vào tháng 6 năm 2005 tại Washington DC và thường xuyên được Ban Thư ký PEFA của Ngân hàng Thế giới bổ sung, cập nhật cho phù hợp với thực tiễn quản lý tài chính công toàn cầu.

Các chỉ số của PEFA có thể lựa chọn để đánh giá hiệu quả của phương thức giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, bao gồm:

PI-1 Tổng thực chi

Khả năng thực hiện chi tiêu theo ngân sách được giao là yếu tố quan trọng giúp đơn vị sử dụng ngân sách có khả năng thực hiện nhiệm vụ được giao trong năm đúng kế hoạch đã được duyệt. Chỉ số này phản ánh điều đó bằng việc đo lường tổng thực chi so với tổng ngân sách gốc cho chi tiêu đã được cơ quan quản lý ngành/lĩnh vực phân bổ.

PI-2. Cơ cấu thực chi

Nếu các nội dung thực chi khác biệt đáng kể so với ngân sách gốc, ngân sách sẽ không còn là văn bản hữu dụng thể hiện mục đích chính sách. Việc cho điểm theo chỉ số này đòi hỏi phải đánh giá thực chứng kết quả chi tiêu so với ngân sách gốc ở cấp độ nội dung chi tiêu vì dự toán của đơn vị thường được phê duyệt và quản lý trên cơ sở tổng mức và cơ cấu theo từng nội dung chi gắn với mục đích của mỗi khoản chi đó.

Chỉ số PI-2 đo lường mức độ tái phân bổ hoặc chuyển nguồn giữa các dòng ngân sách, góp phần tạo ra chênh lệch trong các nội dung chi tiêu, nằm ngoài chênh lệch so với thay đổi tổng mức chi tiêu. Để đánh giá được điều đó, cần phải tính được tổng mức chênh lệch trong chi tiêu, so với mức chênh lệch tổng thể về chi tiêu cơ bản cho từng năm của ba năm gần đây.

Chênh lệch được tính là mức chênh lệch bình quân gia quyền giữa thực chi với ngân sách gốc cho chi tiêu, theo tỷ lệ phần trăm của ngân sách gốc cho chi tiêu, trên cơ sở phân loại theo cơ cấu chi phí cấu thành tổng mức chi của đơn vị.

PI-8. Thông tin về hiệu quả hoạt động cung cấp dịch vụ

Chỉ số này tập trung vào sự tồn tại, phạm vi và thông tin kịp thời về hiệu quả hoạt động cung cấp các dịch vụ công, tác động của thông tin kịp thời nhằm cải thiện hiệu quả và hiệu suất hoạt động cho các dịch vụ đó. Điều quan trọng không kém là cơ quan quyền lực, các cán bộ của cơ quan hành pháp và người dân cũng cần biết xem nguồn lực ngân sách có đến được với các đơn vị sự nghiệp theo kế hoạch hay không.

Đẩy mạnh hiệu suất hoạt động trong việc cung cấp các dịch vụ công là mục tiêu cốt lõi của hệ thống quản lý tài chính công. Việc đưa thông tin về hiệu quả hoạt động vào các văn bản ngân sách được coi là thông lệ quốc tế tốt. Thông lệ này tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan hành pháp về kế hoạch và kết quả thực hiện những đầu ra và kết quả trong các chương trình và dịch vụ của Chính phủ. Cơ quan quyền lực ngày càng có nhu cầu xem xét thông tin về hiệu quả hoạt động trong quá trình xem xét đề xuất dự toán ngân sách của cơ quan hành pháp, mặc dù cơ quan quyền lực không nhất thiết phải phê duyệt kế hoạch về hiệu quả hoạt động.

Chỉ số này xem xét thông tin về hiệu quả hoạt động cung cấp dịch vụ trong đề xuất dự toán ngân sách của cơ quan hành pháp hoặc các tài liệu bổ trợ trong các báo cáo cuối năm. Chỉ số này xác định xem đánh giá hoặc kiểm toán hiệu quả hoạt động có được thực hiện hay không. Chỉ số này cũng đánh giá về việc thu thập và ghi chép thông tin về nguồn lực thực nhận của các đơn vị sự nghiệp. Chỉ số này gồm bốn nội dung đánh giá và áp dụng phương pháp M2 để tổng hợp điểm số cho các nội dung đánh giá.

Lựa chọn và áp dụng các giai đoạn đánh giá:

Nội dung đánh giá 8.1: Các chỉ số hiệu quả hoạt động, đầu ra và kết quả dự kiến cho năm tài khóa tiếp theo. Đánh giá về việc trình bày thông tin về các chỉ số hiệu quả hoạt động chính cho các đầu ra và kết quả dự kiến của các chương trình và dịch vụ sử dụng nguồn ngân sách vào đề xuất dự toán ngân sách của cơ quan hành pháp hoặc văn bản liên quan, ở cấp độ lĩnh vực, chương trình hoặc đơn vị dự toán.

Nội dung đánh giá 8.2: Đầu ra và kết quả của năm ngân sách đã kết thúc vừa qua. Tìm hiểu về việc trình bày đầu ra và kết quả trong đề xuất dự toán ngân sách của cơ quan hành pháp hoặc trong báo cáo năm hoặc văn bản công khai khác, theo biểu mẫu và cấp độ (theo chương trình hoặc đơn vị) tương đương với kế hoạch đã được thông qua trước đó trong phạm vi ngân sách năm hoặc trung hạn.

Nội dung đánh giá 8.3: Đo lường về việc cung cấp thông tin về nguồn lực thực nhận ở các đơn vị sự nghiệp tại ít nhất hai sở lớn bóc tách theo nguồn vốn. Thông tin về nguồn lực được các sở thu thập cần hỗ trợ so sánh về hiệu quả thực hiện dịch vụ với nguồn lực thực nhận. Lý do lựa chọn các sở cho nội dung đánh giá này cần được giải thích trong phần viết của báo cáo đánh giá.

Nội dung đánh giá 8.4: Xem xét việc đánh giá có hệ thống về các dịch vụ công, sự phù hợp, hiệu suất và hiệu quả của các dịch vụ đó thông qua đánh giá chương trình hoặc đánh giá chung về hiệu quả hoạt động. Các hoạt động đánh giá được xem xét trong phạm vi của nội dung đánh giá này là đánh giá bao trùm toàn bộ hoặc phần lớn các dịch vụ công được cung cấp hoặc đánh giá xuyên suốt các lĩnh vực hoặc bao gồm các lĩnh vực sự nghiệp. Đánh giá độc lập trong bối cảnh này là đánh giá do một cơ quan tách biệt và không trực thuộc cơ quan cung cấp dịch vụ thực hiện. Chẳng hạn, đó có thể là một bộ phận có trách nhiệm cụ thể về đánh giá độc lập cho toàn đơn vị, hay thường gọi là kiểm toán nội bộ. Đánh giá đó có thể được thực hiện bởi kiểm toán bên ngoài của Chính phủ và có thể gọi là "kiểm toán hiệu quả hoạt động".

PI-24. Chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo ngân sách trong năm

Báo cáo tài chính nhà nước, báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước đòi hỏi thông tin phải đều đặn và kịp thời để giám sát hiệu quả hoạt động của Ngành; đồng thời, giúp Ngành quản lý các vấn đề thuộc trách nhiệm giải trình của họ. Tiêu chí  này tập trung vào khả năng lập báo cáo toàn diện từ hệ thống kế toán về tất cả các khía cạnh của ngân sách. Việc nắm bắt chi tiêu ở cả giai đoạn cam kết chi và giai đoạn thanh toán có vai trò quan trọng trong việc giám sát thực hiện ngân sách và sử dụng vốn được giao.

3.2. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của phương thức đặt hàng

Từ các nội dụng tổng quan về phương thức đặt hàng dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho thấy, nguồn tài chính mà cơ quan nhà nước sử dụng để đặt hàng thuộc nội dung chi thường xuyên của ngân sách nhà nước; nên muốn đánh giá hiệu quả của phương thức đặt hàng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công chúng ta có thể lựa chọn các chỉ số phù hợp từ bộ chỉ số PEFA thuộc khung đánh giá về quản lý tài chính công mà quốc tế đang áp dụng.

Để đánh giá hiệu quả của phương thức đặt hàng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công ngoài việc sử dụng 04 chỉ số (PI-1, PI-2, PI-8, PI-24) đã giới thiệu trong đánh giá hiệu quả của phương thức giao nhiệm vụ, còn cần phải bổ sung 02 bộ chỉ số: PI-4 và PI-21.

PI-4. Số dư và giám sát phát sinh nợ đọng trong thanh toán chi tiêu

Nợ đọng ở mức cao là chỉ báo của nhiều vấn đề khác nhau như yếu kém trong kiểm soát cam kết chi, ăn đong trong quản lý ngân quỹ, dự toán không đầy đủ cho các hợp đồng, dự toán thấp cho một số mục chi cụ thể và thiếu thông tin. Được tính vào nợ đọng trong quản lý chi của đơn vị sử dụng ngân sách khi đến ngày cuối cùng phải thanh toán theo dự toán hoặc hợp đồng đã ký giữa đơn vị với các nhà cung cấp, nhưng đơn vị vẫn chưa chi trả thanh toán. Kể từ sau ngày này đơn vị tư trở thành người chiếm dụng vốn (con nợ) của các nhà cung cấp.

Chỉ số này nhằm đo lường mức độ tồn dư nợ đọng, và mức độ giải quyết, xử lý vấn đề mang tính hệ thống đó. Mặc dù các biện pháp đặc biệt nhằm xác định và giải quyết nợ đọng là cần thiết, việc đó sẽ không hiệu quả nếu nợ đọng mới lại tiếp tục phát sinh. Tuy nhiên, điều cơ bản nhất là phải đánh giá được sự tồn tại và mức độ đầy đủ về dữ liệu nợ đọng.

PI-21. Hiệu quả kiểm toán nội bộ

Phản hồi đầy đủ và định kỳ cho cấp quản lý là yêu cầu về hiệu quả của hệ thống kiểm soát nội bộ, qua chức năng kiểm toán nội bộ (hoặc chức năng giám sát hệ thống tương đương). Chức năng như vậy cần đáp ứng chuẩn mực quốc tế kiểm toán nội bộ, bao gồm: (a) cơ cấu thích hợp, đặc biệt liên quan đến tính độc lập về chuyên môn; (b) phạm vi nhiệm vụ đầy đủ, khả năng tiếp cận thông tin và cấp thẩm quyền để báo cáo; (c) sử dụng các phương pháp kiểm toán chuyên nghiệp, gồm cả các kỹ thuật đánh giá rủi ro. Chức năng này cần tập trung báo cáo về các vấn đề mang tính hệ thống quan trọng liên quan đến: độ tin cậy và liêm chính của thông tin tài chính và hoạt động; hiệu quả và hiệu suất hoạt động; bảo quản tài sản; tuân thủ luật pháp, các quy định và hợp đồng.

Bằng chứng cụ thể về chức năng kiểm toán nội bộ hiệu quả (hoặc giám sát hệ thống) còn bao gồm mức độ tập trung vào các nội dung rủi ro cao, và hành động của cấp quản lý đối với những phát hiện của kiểm toán nội bộ.

Chức năng kiểm toán nội bộ có thể được thực hiện bởi một tổ chức có nhiệm vụ bao quát nhiều đơn vị thuộc cơ quan chủ quản.

3.3. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả của phương thức đấu thầu

Do sử dụng vốn ngân sách nhà nước để thực hiện phương thức đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công nên khi đánh giá về tính hiệu quả của phương thức này cần phải sử dụng kết hợp các tiêu chí: PI-1, PI-2, PI-19, và PI-24.

PI-19. Mức độ cạnh tranh, hiệu quả sử dụng vốn và kiểm soát trong mua sắm đấu thầu.

Về nguyên tắc, chi từ vốn ngân sách nhà nước cho phương thức đấu thầu cung cấp dịch vụ sự nghiệp công phải được thực hiện qua hệ thống mua sắm đấu thầu công. Hệ thống mua sắm đấu thầu vận hành tốt sẽ đảm bảo vốn được sử dụng đạt hiệu quả và hiệu suất. Cạnh tranh mở qua đấu thầu được coi là cơ sở để đạt hiệu suất cao nhất trong mua sắm đầu vào và đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Chỉ số này tập trung đánh giá chất lượng và độ minh bạch của khuôn khổ pháp lý về mua sắm, đấu thầu qua việc xác định sử dụng cạnh tranh mở và công bằng là phương pháp mua sắm nên áp dụng; đồng thời xác định các phương pháp phù hợp khác với cạnh tranh mở nếu được biện minh theo hoàn cảnh cụ thể.

Hệ thống mua sắm đầu thầu sẽ được hưởng lợi nếu tồn tại môi trường kiểm soát chung trong hệ thống quản lý, bao gồm công tác kiểm soát nội bộ và kiểm soát bên ngoài bởi kiểm toán bên ngoài.

Tuy nhiên, đặc thù của quy trình mua sắm đấu thầu là có sự tham gia trực tiếp của các thành viên thuộc khu vực tư nhân, cùng với công dân. Hệ thống mua sắm tốt là hệ thống có thể tận dụng sự tham gia của các bên liên quan coi đó là một phần của hệ thống kiểm soát bằng cách thiết lập một quy trình được quy định rõ ràng, tạo điều kiện cho việc trình báo và giải quyết kịp thời khiếu nại của các thành viên thuộc khu vực tư nhân. Khả năng tiếp cận với quy trình khiếu nại và thông tin khiếu nại cho phép các bên liên quan quan tâm tham gia trong việc kiểm soát hệ thống.

PI-24. Quản lý mua sắm đấu thầu

Một lượng lớn chi tiêu công được thực hiện qua hệ thống mua sắm đấu thầu của khu vực công. Hệ thống mua sắm đấu thầu vận hành tốt sẽ đảm bảo tiền được sử dụng hiệu quả để mua sắm đầu vào và đem lại hiệu quả sử dụng vốn trong việc thực hiện các chương trình và dịch vụ của Chính phủ.

Chỉ số này tìm hiểu về các khía cạnh chính trong quản lý mua sắm đấu thầu. Chỉ số này tập trung vào sự minh bạch của các cơ chế, chú trọng các thủ tục mở và cạnh tranh, theo dõi kết quả mua sắm đấu thầu, cơ hội tiếp cận các cơ chế khiếu nại.

Nội dung đánh giá 24.1: Đánh giá về sự tồn tại của các hệ thống theo dõi và báo cáo cẩn trọng nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn và nâng cao sự trung thực trong trách nhiệm sử dụng vốn. Mức độ đầy đủ là nói về thông tin trong các hợp đồng được ký kết. Thông tin chính xác và đấy đủ có thể được đánh giá qua xem xét các báo cáo kiểm toán.

Nội dung đánh giá 24.2: Phân tích về tỷ lệ tổng giá trị các hợp đồng được ký kết theo phương thức cạnh tranh và không cạnh tranh. Hệ thống mua sắm đấu thầu cần đảm bảo áp dụng các phương thức cạnh tranh trong mua sắm đấu thầu, ngoại trừ các gói thầu giá trị thấp dưới một ngưỡng phù hợp được quy định, bao gồm cả các tình huống trong đó các phương thức khác thực chất bị hạn chế theo quy định hoặc các điều khoản về áp dụng các phương thức khác hiếm khi được áp dụng.

Nội dung đánh giá 24.3: Đánh giá về việc công chúng được tiếp cận thông tin đầy đủ, kịp thời và đáng tin cậy thông tin về mua sắm đấu thầu. Công khai thông tin về các quy trình và kết quả mua sắm đấu thầu cũng là những yếu tố quan trọng về minh bạch. Để có được thông tin kịp thời và đáng tin cậy, cần có hệ thống thông tin tốt và an toàn để nắm bắt dữ liệu về giao dịch mua sắm đấu thầu. Thông tin cần được tiếp cận không có hạn chế, miễn phí và không cần đăng ký. Khả năng tiếp cận thông tin về mua sắm đấu thầu của công chúng được đánh giá qua thông tin được đăng trên các trang điện tử chính thức, trừ khi có được vì các lý do cụ thể liên quan đến hoàn cảnh của quốc gia.

Việc xây dựng và áp dụng các tiêu chí đánh giá hiệu quả của các phương thức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước là cần thiết để nâng cao chất lượng dịch vụ công và sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính. Các tiêu chí này giúp cơ quan quản lý nhà nước lựa chọn phương thức cung ứng phù hợp, giám sát và đánh giá hoạt động của đơn vị cung ứng và nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Nghị định số 32/2019/NĐ-CP của Chính phủ về giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên;

2. Nghị định số 60/2021/NĐ-CP về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập;

3. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015;

4. Mô hình khung đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm giải trình tài chính (PEFA);

5. Tài liệu về quản lý tài chính công và cung ứng dịch vụ công của Bộ Tài chính;

6. Các nghiên cứu về hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập;

7. Các văn bản pháp luật liên quan khác.