Các quy định về chế tài có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng để tăng cư­ờng pháp chế trong hoạt động kiểm toán đảm bảo hoạt động kiểm toán diễn ra theo đúng pháp luật. Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật hiện hành về kiểm toán nhà n­ước hầu như­ ch­ưa có các quy định về chế tài trong các tr­ường hợp vi phạm của đơn vị đ­ược kiểm toán, của Kiểm toán viên, đoàn kiểm toán, cơ quan kiểm toán, các tổ chức và cá nhân có liên quan, trừ một loại quy định rất chung nh­ư: “ chịu trách nhiệm trước pháp luật, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật... ”. Thực tế, qua hơn 3 năm thực hiện Luật Kiểm toán nhà   n­ước, nhiều trư­ờng hợp vi phạm về nghĩa vụ của đơn vị   đ­ược kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan nh­ư: không cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu; không thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán; cản trở việc kiểm toán; che dấu các hành vi vi phạm pháp luật về tài chính, ngân sách..., song ch­ưa có quy định cụ thể nào về xử lý vi phạm. Chính do ch­ưa có các quy định về chế tài  một cách cụ thể và đầy đủ cho nên việc chấp hành pháp luật về kiểm toán chư­a nghiêm, đã làm ảnh h­ưởng đến chất l­ượng, hiệu lực của hoạt động kiểm toán. và tính nghiêm minh của pháp luật.

Ngày 18/8/2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/2008/NĐ-CP về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Tại Điều 15 của Nghị định đó quy định rằng các hành vi vi phạm quy định về công khai kết quả kiểm toán; đồng thời quy định các hình thức xử lý vi phạm: cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân vi phạm quy định về công khai kết quả kiểm toán theo quy định của Nghị định này thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về xử lý kỷ luật; xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Như vậy, để tạo cơ sở pháp lý cho việc xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước, Chính phủ sẽ có một Nghị định quy định cụ thể về hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước, hình thức xử phạt, mức phạt, thẩm quyền xử phạt và thủ tục xử phạt. Kiểm toán Nhà nước có trách nhiệm chủ trì xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán, trong đó có hành vi vi phạm về công khai kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước.

Để có cơ sở cho việc đề xuất áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chính, trước hết cần làm rõ khái niệm vi phạm hành chính và vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Khái niệm vi phạm hành chính lần đầu tiên được nêu ra trong Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989. Điều 1 của Pháp lệnh này đã chỉ rõ: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 không trực tiếp đưa ra khái niệm về vi phạm hành chính nhưng khoản 2 Điều 1 của Pháp lệnh này đã đưa ra khái niệm vi phạm hành chính một cách gián tiếp, theo đó “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.

Tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt, quan niệm về vi phạm hành chính trong các văn bản pháp luật nêu trên đều thống nhất với về những dấu hiệu, bản chất của loại vi phạm pháp luật này. Trên cơ sở những nội dung được nêu ra trong hai văn bản pháp luật nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về  vi phạm hành chính như sau: “Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và phải bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật”.

Khi một tổ chức hay cá nhân thực hiện hành vi vi phạm pháp luật, về nguyên tắc, Nhà nước sẽ buộc họ phải gánh chịu những hậu quả bất lợi nhất định. Việc làm này nhằm mục đích khôi phục lại trật tự pháp luật đã bị xâm phạm, đồng thời giáo dục tổ chức, cá nhân vi phạm cũng như toàn thể cộng đồng ý thức tuân thủ pháp luật. Hậu quả pháp lý bất lợi mà tổ chức, cá nhân vi phạm phải gánh chịu thể hiện ở việc họ bị buộc phải thực hiện các biện pháp chế tài đã được quy định trong pháp luật. Tương ứng với mỗi loại vi phạm pháp luật là một hình thức trách nhiệm pháp lý nhất định. Trách nhiệm hành chính được đặt ra đối với tổ chức, cá nhân thực hiện vi phạm hành chính.

Đối với lĩnh vực hoạt động kiểm toán nhà nước, mặc dù đã có quá trình ra đời và phát triển gần 15 năm, hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước không ngừng hoàn thiện, đặc biệt là việc ban hành Luật Kiểm toán nhà nước (có hiệu lực từ ngày 01/01/2006). Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước hiện hành chưa có các quy định cụ thể về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước. Hệ thống pháp luật về vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính của nước ta mặc dù liên tục được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cho phù hợp thực tiễn quản lý nhà nước, song cũng chưa có quy định nào đề cập đến các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm đó. Trong khi đó hầu hết các lĩnh vực của quản lý nhà nước, trong đó có những lĩnh vực rất mới như chứng khoán và thị trường chứng khoán, hoặc có những lĩnh vực đặc thù như toà án nhân dân, thi hành án dân sự... đều đã có nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực đó.

Với vị thế là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, Kiểm toán Nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Mục đích của hoạt động kiểm toán nhà nước là nhằm phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Với bản chất là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là một trong những nội dung của quản lý nhà nước về lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Trong quá trình KTNN thực hiện nhiệm vụ kiểm toán đã làm phát sinh các mối quan hệ giữa KTNN với các đơn vị được kiểm toán, giữa KTNN với các tổ chức, cá nhân có liên quan mà nội dung của các quan hệ này là quyền và nghĩa vụ của các bên. Tất cả các quan hệ đó đều được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nhưng có quan hệ chặt chẽ với nhau điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động kiểm toán nhà nước. Tổng thể các quy phạm đó tạo thành hệ thống pháp luật về KTNN. Các quy phạm pháp luật về KTNN quy định cho các bên tham gia quan hệ pháp luật về KTNN có các quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định; đồng thời quy định trách nhiệm pháp lý của các bên nếu không thực hiện đúng quy định của pháp luật hoặc vi phạm quyền của bên kia trong quan hệ. Do các quy phạm pháp luật về KTNN được Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hôi phát sinh trong hoạt động kiểm toán nhà nư­ớc nên có tính bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.

Trong thực tế hoạt động kiểm toán luôn có những hành vi cố ý hay vô ý vi phạm các quy định của Nhà nước về hoạt động KTNN. Các hành vi đó chính là các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nước về hoạt động KTNN. Các hành vi vi phạm pháp luật này tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm đều phải bị xử lý, có những hành vi bị xử lý hình sự khi gây nguy hiểm lớn cho xã hội và có đủ yếu tố cấu thành tội phạm như các hành vi tham nhũng. Tuy nhiên, đa số các hành vi vi phạm pháp luật KTNN không phải là tội phạm mà là vi phạm hành chính và cần phải bị xử lý theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Từ những phân tích nêu trên cho thấy: Vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN là hành vi do cá nhân, tổ chức (bao gồm, đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá nhân thuộc đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá nhân có liên quan) thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với hoạt động KTNN mà không phải là tội phạm và phải bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật.

Vi phạm hành chính trong hoạt động KTNN có thể khái quát theo 03 nhóm hành vi sau đây:

- Hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các nghĩa vụ pháp lý theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước;

- Hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan về thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN;

- Hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan về công khai kết quả kiểm toán của KTNN.

Như vậy, để nâng cao hiệu lực của hoạt động kiểm toán và tính nghiêm minh của pháp luật, việc áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nư­ớc là một đòi hỏi cấp bách. Đòi hỏi này xuất phát từ các yêu cầu khách quan của bảo đảm pháp chế XHCN trong hoạt động của KTNN ở nước ta hiện nay, cụ thể là:

Thứ nhất, đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà n­ước

Để đáp ứng yêu cầu phát triển đất n­ước trong thời kỳ mới cũng như­ đòi hỏi khách quan của sự tiếp tục phát triển KTNN, KTNN cần tiếp tục đư­ợc phát triển toàn diện mà điều kiện cho sự phát triển đó là phải tạo lập đ­ược môi tr­ường pháp lý thích hợp. Pháp luật về Kiểm toán Nhà nư­ớc là tổng hợp các quy phạm  pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của Kiểm toán Nhà nư­ớc. Pháp luật về Kiểm toán Nhà n­ước xác định địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức, hoạt động của Kiểm toán Nhà n­ước cũng như­ quyền và trách nhiệm của Kiểm toán Nhà n­ước và các bên có liên quan trong quá trình hoạt động của Kiểm toán Nhà n­ước. Như­ vậy, pháp luật về kiểm toán nhà n­ước là cơ sở cho sự tồn tại và hoạt động của Kiểm toán Nhà nư­ớc, cần phải được hoàn thiện, bảo đảm tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà n­ước. Tính toàn diện của hệ thống pháp luật đ­ược biểu hiện ở hai yêu cầu: yêu cầu chung và yêu cầu cụ thể.

+ Yêu cầu chung của tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nư­ớc thể hiện ở sự đầy đủ của các luật có liên quan có cơ cấu nội dung lôgic khách quan. Các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động bao giờ cũng nằm trong một chỉnh thể thống nhất, không đư­ợc coi trọng loại quan hệ này mà coi nhẹ loại quan hệ khác.

Yêu cầu chung của tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nư­ớc không chỉ đòi hỏi ở sự đầy đủ của các luật liên quan, mà còn đòi hỏi ở sự phát triển đồng bộ giữa các ngành luật, tức là các ngành luật phải cùng nằm chung trên một mặt bằng phát triển.

+ Yêu cầu cụ thể của tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà n­ước thể hiện ở sự đầy đủ các chế định pháp luật, trong đó có các quy định về xử lý các hành vi vi phạm pháp luật KTNN; các khía cạnh pháp lý và quy phạm pháp luật ngay trong bản thân nội dung Luật Kiểm toán nhà nước.

Thứ hai, bảo đảm thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật về kiểm toán nhà nước

Pháp luật về kiểm toán nhà nư­ớc là tổng hợp các quy phạm  pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của Kiểm toán Nhà nư­ớc. Pháp luật về kiểm toán nhà n­ước xác định địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức, hoạt động của Kiểm toán Nhà n­ước cũng như­ quyền và trách nhiệm của Kiểm toán Nhà n­ước và các bên có liên quan trong quá trình hoạt động của Kiểm toán Nhà n­ước. Pháp chế XHCN trong hoạt động KTNN là sự đòi hỏi các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội, cán bộ công chức nhà nước và các tổ chức, cá nhân có liên quan phải triệt để tuân theo và chấp hành thường xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đòi hỏi này của pháp chế là cơ sở để khẳng định rằng: xây dựng và hoàn chỉnh pháp luật là rất quan trọng, nhưng cũng chỉ là bước đầu, khó khăn lớn nhất là việc tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống, biến pháp luật thành hoạt động thực tiễn của xã hội. Vì vậy, sau khi nhà nước ban hành pháp luật, việc tổ chức thực hiện pháp luật giữ vai trò quan trọng trong quá trình củng cố tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tình trạng của pháp chế tuỳ thuộc vào tình trạng hiện hành của pháp luật, nghĩa là pháp luật phải được tuân theo và chấp hành thường xuyên nghiêm chỉnh trong cuộc sống.

Thứ ba, phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà n­ước

Pháp chế xã hội chủ nghĩa nhằm bảo đảm kỷ cương, duy trì trật tự pháp luật và trật tự xã hội. Vì vậy, việc phát hiện và xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm pháp luật là vấn đề có tính nguyên tắc. Để đấu tranh chống và phòng ngừa những vi phạm pháp luật và tội phạm có hiệu quả, phải giải quyết kịp thời từ những vụ việc vi phạm pháp luật không lớn cho đến những vụ việc lớn nguy hiểm cho xã hội. Cũng như các lĩnh vực khác của quản lý nhà nước, trong hoạt động kiểm toán nhà nước, trách nhiệm pháp lý là bắt buộc đối với tất cả những ai đã vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước. Những người vi phạm pháp luật nhất thiết phải bị xử lý. Không một người nào có thể biện bạch cho những hành vi vi phạm pháp luật của mình, dù người đó ở cương vị gì trong xã hội, hoặc do bất kỳ lý do nào gây nên. Ở đây, điều quan trọng là phải làm cho mọi hành vi vi phạm pháp luật đều được phát hiện và xử lý công minh theo pháp luật. Kiên quyết đấu tranh chống những biểu hiện lợi dụng chức quyền để vi phạm pháp luật, hoặc dung túng bao che cho những hành vi phạm pháp. Nếu những hành vi phạm pháp không bị xử lý, thì sự buông lỏng đó sẽ là tiền đề gây ra những hành vi phạm pháp tiếp theo. Hơn nữa nó còn gây nên tâm lý coi thường pháp luật, gây tổn hại cho pháp chế và trật tự pháp luật.

Do vậy, trong định h­ướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà n­ước, cần thiết phải xác định trách nhiệm pháp lý của Kiểm toán Nhà nư­ớc, của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật về kiểm toán nhà n­ước để có cơ sở pháp lý xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm. Điều này thể hiện ở những nội dung chủ yếu như­ sau:

- Kiểm toán Nhà nư­ớc phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả kiểm toán của mình và có trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong trường hợp gây thiệt hại cho đơn vị được kiểm toán;

- Đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan phải chịu trách nhiệm trước pháp luật khi có hành vi vi phạm các điều cấm của Luật KTNN; không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ nghĩa vụ của mình theo quy định của Luật KTNNN;

- Kiểm toán viên nhà nước phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Tổng KTNN về kết quả kiểm toán của mình và có trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong trường hợp gây thiệt hại cho đơn vị được kiểm toán; trong quá trình thực hiện kiểm toán nếu có hành vi vi phạm pháp luật sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật.

Nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể nêu trên là: tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Đây là những nội dung chế tài cần thiết phải đ­ược nghiên cứu để quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà n­ước, tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý kịp thời, nghiêm minh mọi hành vi vi phạm, góp phần bảo đảm hiệu lực hoạt động của KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật./.

                                                      Đặng Văn Hải

Tài liệu tham khảo:

- Luật Kiểm toán nhà nư­ớc;

- Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Thanh tra;

- Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002

(đó được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2007 và  năm 2008);

- Nghị định của Chính phủ số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008

 quy  định về công khai kết quả kiểm toán của KTNN;

- Giáo trình Luật hành chính Việt Nam.