Rủi ro kiểm toán gồm 3 bộ
phận:
Rủi ro tiềm tàng;
Rủi ro kiểm soát;
Rủi ro phát hiện.
Nhận dạng các rủi ro trong
quản lý và sử dụng nợ công
Vấn đề đầu tiên cũng là vấn
đề khá quan trọng là phải nhận dạng và phát hiện các rủi ro tiềm tàng rủi ro
kiểm soát ngay trong quá trình diễn tiến của nợ công , từ những quy định pháp
lý và cơ chế quản lý của nhà nước, cho đến các công việc của người đi vay, đàm
phán, ký kết vay nợ, nhận vốn, phân phối vốn vay, giải ngân cho đến sử dụng và
trả nợ
Về mặt pháp lý: Cho đến năm
2010, Việt Nam
mới có Luật Quản lý nợ nhà nước (còn gọi
là nợ công). Trước đó việc quản lý nợ công chủ yếu là Nghị định của Chính phủ
nhưng cũng chưa thật đầy đủ. Các quy định về quản lý nợ công rời rạc trong từng
lĩnh vực, như quản lý nợ nước ngoài, quản lý nợ trong nước của khu vực công,
quản lý thị trường nợ chính phủ. Các
hoạt động quản lý nợ công cũng thường phải tuân thủ không chỉ một nghị định
và văn bản hướng dẫn khác, mà chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản quy phạm
pháp quy và văn bản hướng dẫn khác nhau, dẫn đến mâu thuẫn, chồng chéo trong khung pháp lý và
trong thực hành quản lý nợ nhà nước, quản lý nợ công.
Có thể liệt kê một số văn bản
có quy định liên quan đến nợ và quản lý nợ nhà nước, nợ công :
(1)- Văn bản có quy định điều
chỉnh nợ của chính phủ, nợ nhà nước trước hết là Luật Ngân sách Nhà nước có đề
cập một số nguyên tắc trong quản lý nợ công, như Vay bù đắp bội chi ngân sách
nhà nước phải đảm bảo nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng
cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi
đến hạn; Cho phép các địa phương huy động vốn trong nước cho đầu tư các công
trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, trong danh mục
đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định,
nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, với mức dư
nợ không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân
sách cấp tỉnh; Giao cho Bộ Tài chính thống nhất quản lý nhà nước về vay và trả nợ của Chính phủ, vay và
trả nợ của quốc gia; xây dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, trả nợ trong nước,
ngoài nước trình Chính phủ...
Về vay và quản lý nợ nước
ngoài
- Nghị định 90/1998/NĐ-CP
ngày 7/11/1998 của Chính phủ quy định về quản lý nợ và trả nợ nước ngoài; Nghị
định 17/2001/NĐ-CP (ban hành Quy chế Quản lý và Sử dụng nguồn Hỗ trợ phát triển
chính thức) có nội dung liên quan đến quản lý các dự án ODA vay nợ, đã được
thay thế bằng Nghị định của Chính phủ số 131/2006/NĐ-CP ngày 9 tháng 11 năm
2006 với một số nội dung được sửa đổi và bổ sung nhằm nâng cao hiệu quả việc
quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Nghị định 134/2005/NĐ-CP năm 2005 về Quy chế
quản lý vay, trả nợ nước ngoài. Quy chế đã tạo ra một khuôn khổ pháp lý toàn
diện và rõ ràng hơn nhằm thực hiện nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nợ
quốc gia. Nghị định đã có những quy định gần hơn đến nguyên tắc, thông lệ quốc
tế về quản lý nợ. Quy chế đã xác định rõ mục tiêu, phạm vi, các nguyên tắc quản
lý nợ, thẩm quyền người đại diện cho Nhà nước, đại diện Chính phủ đi đàm phán
vay, ký kết vay, cam kết trả nợ và trả nợ, đưa ra định nghĩa và phân loại nợ
theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế (công tác thống kê, báo cáo và phân tích so
sánh tình trạng nợ với các nước cùng tiêu thức, trình độ phát triển). Các nghị
định quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng nhà nước, Bộ
Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính ( Nghị
định 52/2003 ngày 19/5/2003, Nghị định 61/2003 ngày 6/6/2003 và Nghị định
77/2003 ngày 1/7/2003 đã có quy định trách nhiệm quản lý nợ của các cơ quan.
Quyết định 72/1999 quy định quy chế thành lập , sử dụng và quản lý quỹ tích lũy
trả nợ nước ngoài. Quỹ được thành lập nhằm tích lũy số tiền thu hồi các khoản
vay nợ/viện trợ nước ngoài của Chính phủ được cho vay lại và số tiền phí bảo
lãnh Chính phủ để đảm bảo hoàn trả các khoản nợ nước ngoài và tạo nguồn tài
chính bù đắp các rủi ro có thể xảy ra khi chính phủ tiến hành bảo lãnh việc vay
nợ nước ngoài của các doanh nghiệp, các tổ chức tín dụng .
Năm 2006, Chính phủ đã ban
hành các quyết định về các quy chế cụ thể quản lý nợ nước ngoài : Quy chế cấp
và quản lý bảo lãnh Chính phủ đối với các khoản vay nước ngoài; Quy chế về Hệ
thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài của quốc gia; Quy chế thu thập, báo cáo, tổng hợp, chia sẻ
và công bố thông tin về nợ nước ngoài; Quy chế cho vay lại từ nguồn vay, viện
trợ nước ngoài của Chính phủ.
Đối với nợ và vay nợ trong
nước
Cho đến năm 2010 mới có một
số văn bản điều chỉnh một số công đoạn trong quy trình quản lý nợ: Pháp lệnh số
12/1999/PL- UBTVQH10 ngày 27/4/1999 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phát hành
công trái xây dựng Tổ Quốc; Nghị định số
141/2003/NĐ-CP của Chính phủ quy định “Về việc Phát hành Trái phiếu Chính phủ,
Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và Trái phiếu Chính quyền địa phương”. Nghị
định quy định các chủ thể phát hành các loại trái phiếu Chính phủ và khu vực
nhà nước, bao gồm KBNN, các tổ chức tài chính, tín dụng Nhà nước, UBND cấp
tỉnh (ủy quyền cho Kho bạc Nhà nước hoặc tổ chức tài chính tín dụng trên địa
bàn phát hành); mục đích phát hành, điều kiện phát hành, phương thức phát hành,
nguyên tắc xác lập lãi suất, các quy định về sử dụng và thanh toán của từng
loại trái phiếu, đồng thời cũng quy định các vấn đề trách nhiệm và quyền hạn
quản lý nhà nước của các cơ quan Chính phủ (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước,
Ủy ban Chứng khoán Nhà nước) đối với quá trình phát hành và bảo lãnh Chính phủ.
Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 21/2004/TT-BTC (ngày 24/3/2003) hướng dẫn
việc đấu thầu trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái
phiếu Chính quyền địa phương qua thị trường chứng khoán tập trung.Thông tư số
29/2004/TT-BTC hướng dẫn việc bảo lãnh phát hành và đại lý phát hành trái phiếu
Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu Chính quyền địa
phương; Quyết định 66/2004/QĐ-BTC, Thông tư 19/2004/TT-BTC và Thông tư
31/2005/TT-BTC.
Có thể đánh giá, các văn bản
pháp quy đã góp phần tăng cường quản lý nợ nhà nước và cũng là cơ sở đẩy mạnh
huy động vốn cho đầu tư phát triển, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn.
Tuy nhiên, các rủi ro trong quy định pháp lý và tổ chức thực hiện vay nợ quản
lý nợ công và sử dụng nợ công là rất đáng kể, có thể nhận dạng như sau:
Mặc dù đã có Luật Quản lý nợ
công nhưng chưa hình thành một hệ thống văn bản pháp quy đồng bộ và đầy đủ về
quản lý nợ. Rất nhiều vấn đề về vay nợ, trả nợ, sử dụng vốn vay chưa có quy
định pháp lý, chưa có văn bản hướng dẫn để điều chỉnh.
(1)-Các văn bản quy phạm pháp
luật đã có về quản lý nợ phần nhiều mới dừng lại ở các quy định chung, các quy
định có tính nguyên tắc.
(2)-Cần thống nhất hơn nữa
trong cách hiểu và giải thích các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ
trong các văn bản pháp quy hiện hành. Trước hết là các khái niệm rất cơ bản về
: Vay nợ nước ngoài, vay ngắn hạn, vay trung và dài hạn; vay hỗ trợ phát triển
chính thức; vay thương mại của chính phủ; thời gian ân hạn, bảo lãnh vay vốn
nước ngoài; cho vay lại; hạn mức vay nợ, dịch vụ trả nợ; Quỹ tích lũy trả
nợ....
(3)-Chưa thực sự gắn kết giữa
quản lý Nợ trong nước và Nợ ngoài nước. Cần tiếp tục hoàn thiện về khuôn khổ
pháp lý của hai lĩnh vực quản lý này. Trong đó đáng lưu ý là sự gắn kết trong
thu thập, chia sẻ thông tin nợ, giám sát chỉ số nợ, quy chế cấp bảo lãnh Chính
phủ. Cần cập nhật những khái niệm, những phương pháp luận quản lý nợ hiện đại,
phù hợp thông lệ quốc tế. Mục tiêu và nguyên tắc quản lý nợ trong nước cần được
xác định và quy định thật rõ ràng. Hệ thống chỉ tiêu báo cáo, đánh giá và cơ
chế thu thập, chia sẻ thông tin và giám sát nợ trong nước chưa được xây dựng.
Trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý nợ cần có sự phân định và phân công
rõ ràng hơn. Đáng lưu ý là, các quy định pháp lý mới tập trung đến quản lý khâu phát hành để đáp ứng được
các yêu cầu tài trợ (bội chi NSNN) với chi phí thấp (về mặt ngắn hạn), chưa
quan tâm nhiều đến phát triển thị trường nợ trong nước, chưa quan tâm nhiều đến
việc tạo lập kênh huy động vốn ổn định với chi phí hợp lý xét về trung – dài
hạn
(4)-Về phân định trách
nhiệm và tổ chức công tác quản lý
nợ
Đã có những quy định về trách
nhiệm và thẩm quyền quản lý nợ của các cơ quan thuộc Chính phủ. Các văn bản của
nhà nước đã giao nhiệm vụ quản lý nợ cho
một số cơ quan Chính phủ khác nhau, theo chức năng của các cơ quan như Bộ Kế
hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng nhà nước... Tuy nhiên còn không ít
vướng mắc cần được phân định rõ ràng hơn và khoa học hơn cả về pháp lý và cả
trên thực tế , đặc biệt trong các nhiệm vụ xây dựng chiến lược nợ dài hạn,
trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ nước ngoài, nhiệm vụ tìm kiếm, đàm phán ký
kết về vay ODA nước ngoài của Chính phủ, trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ
trong nước
Những rủi ro có thể xảy ra do
sự phân tán, chồng chéo trong chức năng, nhiệm vụ, của việc thiếu một đơn vị
chuyên trách thực sự làm nhiệm vụ quản
lý và điều phối;
Quản lý nợ không tập trung
dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để giám sát tổng
thể rủi ro tài khóa từ hoạt động vay nợ của Chính phủ và khu vực công ; để
hoạch định các chính sách/chiến lược nợ
hiệu quả với chi phí và rủi ro thấp nhất có thể ;
Không có cơ quan đầu
mối/chuyên trách của Chính phủ về quản lý nợ dẫn đến thiếu sự phối hợp ở cấp vĩ
mô giữa các chính sách tài khoá, tiền tệ và quản lý nợ (ví dụ việc 2 cơ quan
Chính phủ cùng phát hành tín phiếu).
Chưa chủ động trong điều hành
vay nợ để giảm thiểu chi phí: có những thời điểm vốn nước ngoài rút về chưa sử
dụng hết (do nhiều nhà tài trợ không cam kết được vốn vào giai đoạn Chính phủ
xây dựng dự toán NSNN mà đến giữa năm mới đưa ra cam kết và giải ngân nên vốn
rút về không sử dụng được ngay), nhưng trong nước vẫn huy động theo kế hoạch,
dẫn đến tăng chi phí huy động.
Việc tổ chức quản lý phân tán
dẫn đến không tập trung được nguồn nhân lực có kỹ năng chuyên môn, hạn chế đáng
kể các cơ hội đào tạo, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý nợ.
Về rủi ro trong quy trình
nghiệp vụ và hành chính trong quản lý nợ và sử dụng nợ công
RỦI RO KIỂM TOÁN KHI KIỂM
TOÁN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NỢ CÔNG
(Trích tham luận tại Hội thảo
“Tổ chức kiểm toán đối
với việc quản lý và sử dụng
các khoản nợ công”)
PGS.TS. Đặng Văn Thanh
Chủ tịch Hội Kế toán và Kiểm
toán Việt Nam
Trên cơ sở các quy định mang
tính pháp lý có thể xác định phạm
vi quản lý nợ nhà nước ( nợ công ) bao
gồm quản lý nợ trong nước và nợ nước
ngoài của khu vực nhà nước. Nợ nhà nước là toàn bộ các nghĩa vụ nợ thực tế của
khu vực nhà nước và những bảo lãnh của Chính phủ. Chính phủ có trách nhiệm
chuẩn bị khả năng trả nợ để trang trải nợ và duy trì hệ số tín nhiệm của quốc
gia.
Cần nhận dạng các rủi ro
trong từng công đoạn, từng nghiệp vụ của quy định vay và trả nợ trong toàn bộ
công tác quản lý nợ công. Rủi ro có thể xảy ra trong các công việc của Quy trình vay và trả nợ;
Xây dựng chiến lược , kế
hoạch vay nợ, huy động vốn
Xác định nhu cầu, nguồn có
thể huy động, vay nợ
Đàm phán vay nợ
Ký kết văn bản
Giải ngân
Sử dụng vốn vay
Trả nợ
Đánh giá rủi ro nợ công
Đánh giá rủi ro nợ công là
công việc thuộc về các chuyên viên phân tích, chuyên viên kế toán và chuyên
viên kiểm toán. Mức độ rủi ro cao hay thấp phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách
quan và chủ quan của mục đích vay nợ, quản lý và sử dụng vốn vay.
Các yếu tố khách quan
Các yếu tố khách quan thường
là những nhìn nhận ban đầu và tổng quát về triển vọng của nhu cầu vốn và mục
đích sử dụng vốn. Nếu việc sử dụng vốn vay nợ thực sự có hiệu quả, mục đích sử
dụng vốn vay thành công cao thì rủi ro nợ công
thấp và ngược lại. Các yếu tố này bao gồm:
Môi trường kinh tế: Tăng
trưởng, minh bạch thị trường và tài chính công, khả năng hấp thụ nguồn vốn..
Sự phát triển của ngành lĩnh
vực có liên quan: nếu ngành lĩnh vực có
liên quan đến vốn vay đang ở giai đoạn phát triển, có nhiều triển
vọng thì việc sử dụng vốn vay có nhiều khả năng thành công. Ngược lại; nếu
ngành lĩnh vực liên quan đến dự án đang ở giai đoạn trì trệ, suy thoái và có nhiều đơn vị trong ngành làm ăn yếu kém, trì trệ thì khả năng thành công trong sử dụng vốn vay
là thấp.
Môi trường pháp lý: Luật đầu
tư công, Luật quản lý nợ công, Luật ngân sách nhà nước, Luật tài chính quốc
gia, Luật bảo hiểm, Luật cạnh tranh...
là những điều khoản cần được quan tâm khi đánh giá từng khoản nợ công.
Các yếu tố chủ quan
Các yếu tố chủ quan có thể được hiểu là sự
ổn định về chính trị -xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô, tính tin cậy khi đi vay
và khả năng trả nợ của nhà nước khi đến
hạn, năng lực nhà nước trong phân bổ và sử dụng
nguồn vốn vay. Nhân tố này được phân tích chủ yếu dựa vào các dữ liệu về
kinh tế, thông tin về tài chính nhà nước
do kế toán cung cấp.
Chất lượng tăng trưởng của
nền kinh tế. Hiệu quả đầu tư và sử dụng các nguồn lực của đất nước qua các năm.
Xu hướng và triển vọng qua từng giai đoạn phát triển.
Các khoản vay nợ, các khoản
tín dụng hiện tại và lịch sử của các khoản nợ trong quá khứ của nhà nước: Nếu
hiện tại đang có các khoản vay nợ lớn và có các khoản vay tín dụng quá hạn chưa
được thanh toán hay có các khoản vay tín dụng đã được thanh toán nhưng quá hạn
phải chi trả... thì độ tin cậy là thấp,
và tính rủi ro của nợ công là cao.
Năng lực và tiềm lực tài
chính quốc gia hiện tại và triển vọng trong tương lai. Cần căn cứ các nguồn lực
hiện có, trước hết là quy mô GDP, của ngân sách nhà nước, tài sản quốc gia và
khả năng tăng trưởng của nền kinh tế. Tất nhiên cũng có thể căn cứ vào vị thế
của đất nước, uy tín quốc gia và sự ổn định chính trị- xã hội. Có thể đánh giá mức rủi ro của nợ công trên cơ sở xác định tỷ lệ tổng số nợ trên
tổng GDP, hoặc tổng số nợ trên tổng ngân quỹ quốc gia hoặc tổng thu ngân sách
nhà nước. Nếu tỷ lệ này là cao thì rủi ro tín dụng cao, và ngược lại. Đây cũng
là tỷ lệ thể hiện năng lực thanh toán , chi trả của một quốc gia. Tổng ngân quỹ
quốc gia bao gồm quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tập trung, chuyên dụng của
nhà nước.
Tính thanh khoản cũng là một
nhân tố ảnh hưởng đến rủi ro nợ công. Dù đất nước có tình trạng kinh tế tốt, tăng trưởng
cao, nhưng nếu tính thanh khoản hay khả
năng huy động các nguồn tài chính không cao, ngân quỹ và các quỹ dự trữ mỏng
thì có nhiều khả năng không thanh toán các khoản nợ khi đến hạn . Điều
này đồng nghĩa với việc đất nước có rủi ro nợ công cao.
Rủi ro nợ công trong các
khoản đi vay về cho vay lại
Một trong những hoạt động có
liên quan đến nợ công là nhà nước đi vay về cho vay lại hoặc đứng ra bảo lãnh
cho các tổ chức kinh tế vay. Rủi ro cho vay và bảo lãnh là một nhân tố hết sức
quan trọng, đòi hỏi phải có khả năng
phân tích, đánh giá và quản lý rủi ro hiệu quả. Nếu nhà nước chấp nhận nhiều khoản
vay về cho vay lại hoặc bảo lãnh vay nợ với những khoản vay có rủi ro cao thì chính phủ có khả năng phải đối mặt với tình trạng không
có vốn để trả nợ thay. Điều này có thể làm giảm uy tín quốc gia và tăng gánh
nặng cho ngân sách nhà nước, thậm chí có thể lâm vào tình trạng bị trừng phạt
hoặc bị kiện trên thương trường quốc tế.
Vì thế cơ quan quản lý nợ công và
quản trị rủi ro là hai bộ phận không thể thiếu trong cơ cấu tổ chức các quốc
gia.