TƯ VẤN NGHỀ NGHIỆP
RỦI RO TRONG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NỢ CÔNG
Trong hoạt động kiểm toán nợ công, cần nhận dạng đầy đủ và đánh giá đúng mức độ trọng yếu của các rủi ro kiểm toán. Đây là cơ sở quan trọng để kiểm toán viên lựa chọn phương pháp kiểm toán thích hợp , xác định quy mô và cách thức thu thập bằng chứng kiểm toán và quan trọng hơn cả là đưa ra các ý kiến của kiểm toán.

Rủi ro kiểm toán gồm 3 bộ phận:

 Rủi ro tiềm tàng;

 Rủi ro kiểm soát;

 Rủi ro phát hiện.

Nhận dạng các rủi ro trong quản lý và sử dụng nợ công

Vấn đề đầu tiên cũng là vấn đề khá quan trọng là phải nhận dạng và phát hiện các rủi ro tiềm tàng rủi ro kiểm soát ngay trong quá trình diễn tiến của nợ công , từ những quy định pháp lý và cơ chế quản lý của nhà nước, cho đến các công việc của người đi vay, đàm phán, ký kết vay nợ, nhận vốn, phân phối vốn vay, giải ngân cho đến sử dụng và trả nợ

Về mặt pháp lý: Cho đến năm 2010, Việt Nam mới có Luật Quản lý  nợ nhà nước (còn gọi là nợ công). Trước đó việc quản lý nợ công chủ yếu là Nghị định của Chính phủ nhưng cũng chưa thật đầy đủ. Các quy định về quản lý nợ công rời rạc trong từng lĩnh vực, như quản lý nợ nước ngoài, quản lý nợ trong nước của khu vực công, quản lý thị trường nợ chính phủ. Các  hoạt động quản lý nợ công cũng thường phải tuân thủ không chỉ một nghị định và văn bản hướng dẫn khác, mà chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản quy phạm pháp quy và văn bản hướng dẫn khác nhau, dẫn đến  mâu thuẫn, chồng chéo trong khung pháp lý và trong thực hành quản lý nợ nhà nước, quản lý nợ công.

Có thể liệt kê một số văn bản có quy định liên quan đến nợ và quản lý nợ nhà nước, nợ công :    

(1)- Văn bản có quy định điều chỉnh nợ của chính phủ, nợ nhà nước trước hết là Luật Ngân sách Nhà nước có đề cập một số nguyên tắc trong quản lý nợ công, như Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải đảm bảo nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn; Cho phép các địa phương huy động vốn trong nước cho đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, trong danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, với mức dư nợ không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh; Giao cho Bộ Tài chính thống nhất quản lý nhà  nước về vay và trả nợ của Chính phủ, vay và trả nợ của quốc gia; xây dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, trả nợ trong nước, ngoài nước trình Chính phủ...          

Về vay và quản lý nợ nước ngoài

- Nghị định 90/1998/NĐ-CP ngày 7/11/1998 của Chính phủ quy định về quản lý nợ và trả nợ nước ngoài; Nghị định 17/2001/NĐ-CP (ban hành Quy chế Quản lý và Sử dụng nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức) có nội dung liên quan đến quản lý các dự án ODA vay nợ, đã được thay thế bằng Nghị định của Chính phủ số 131/2006/NĐ-CP ngày 9 tháng 11 năm 2006 với một số nội dung được sửa đổi và bổ sung nhằm nâng cao hiệu quả việc quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Nghị định 134/2005/NĐ-CP năm 2005 về Quy chế quản lý vay, trả nợ nước ngoài. Quy chế đã tạo ra một khuôn khổ pháp lý toàn diện và rõ ràng hơn nhằm thực hiện nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nợ quốc gia. Nghị định đã có những quy định gần hơn đến nguyên tắc, thông lệ quốc tế về quản lý nợ. Quy chế đã xác định rõ mục tiêu, phạm vi, các nguyên tắc quản lý nợ, thẩm quyền người đại diện cho Nhà nước, đại diện Chính phủ đi đàm phán vay, ký kết vay, cam kết trả nợ và trả nợ, đưa ra định nghĩa và phân loại nợ theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế (công tác thống kê, báo cáo và phân tích so sánh tình trạng nợ với các nước cùng tiêu thức, trình độ phát triển). Các nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ngân hàng nhà nước, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Tài chính  ( Nghị định 52/2003 ngày 19/5/2003, Nghị định 61/2003 ngày 6/6/2003 và Nghị định 77/2003 ngày 1/7/2003 đã có quy định trách nhiệm quản lý nợ của các cơ quan. Quyết định 72/1999 quy định quy chế thành lập , sử dụng và quản lý quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài. Quỹ được thành lập nhằm tích lũy số tiền thu hồi các khoản vay nợ/viện trợ nước ngoài của Chính phủ được cho vay lại và số tiền phí bảo lãnh Chính phủ để đảm bảo hoàn trả các khoản nợ nước ngoài và tạo nguồn tài chính bù đắp các rủi ro có thể xảy ra khi chính phủ tiến hành bảo lãnh việc vay nợ nước ngoài của các doanh nghiệp, các tổ chức tín dụng .

Năm 2006, Chính phủ đã ban hành các quyết định về các quy chế cụ thể quản lý nợ nước ngoài : Quy chế cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ đối với các khoản vay nước ngoài; Quy chế về Hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài của quốc gia;  Quy chế thu thập, báo cáo, tổng hợp, chia sẻ và công bố thông tin về nợ nước ngoài; Quy chế cho vay lại từ nguồn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ.

Đối với nợ và vay nợ trong nước

Cho đến năm 2010 mới có một số văn bản điều chỉnh một số công đoạn trong quy trình quản lý nợ: Pháp lệnh số 12/1999/PL- UBTVQH10 ngày 27/4/1999 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phát hành công trái xây dựng Tổ Quốc;  Nghị định số 141/2003/NĐ-CP của Chính phủ quy định “Về việc Phát hành Trái phiếu Chính phủ, Trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và Trái phiếu Chính quyền địa phương”. Nghị định quy định các chủ thể phát hành các loại trái phiếu Chính phủ và khu vực nhà nước, bao gồm KBNN, các tổ chức tài chính, tín dụng Nhà nước, UBND cấp tỉnh (ủy quyền cho Kho bạc Nhà nước hoặc tổ chức tài chính tín dụng trên địa bàn phát hành); mục đích phát hành, điều kiện phát hành, phương thức phát hành, nguyên tắc xác lập lãi suất, các quy định về sử dụng và thanh toán của từng loại trái phiếu, đồng thời cũng quy định các vấn đề trách nhiệm và quyền hạn quản lý nhà nước của các cơ quan Chính phủ (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước) đối với quá trình phát hành và bảo lãnh Chính phủ. Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 21/2004/TT-BTC (ngày 24/3/2003) hướng dẫn việc đấu thầu trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu Chính quyền địa phương qua thị trường chứng khoán tập trung.Thông tư số 29/2004/TT-BTC hướng dẫn việc bảo lãnh phát hành và đại lý phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu Chính quyền địa phương; Quyết định 66/2004/QĐ-BTC, Thông tư 19/2004/TT-BTC và Thông tư 31/2005/TT-BTC.

Có thể đánh giá, các văn bản pháp quy đã góp phần tăng cường quản lý nợ nhà nước và cũng là cơ sở đẩy mạnh huy động vốn cho đầu tư phát triển, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn. Tuy nhiên, các rủi ro trong quy định pháp lý và tổ chức thực hiện vay nợ quản lý nợ công và sử dụng nợ công là rất đáng kể, có thể nhận dạng như sau: 

Mặc dù đã có Luật Quản lý nợ công nhưng chưa hình thành một hệ thống văn bản pháp quy đồng bộ và đầy đủ về quản lý nợ. Rất nhiều vấn đề về vay nợ, trả nợ, sử dụng vốn vay chưa có quy định pháp lý, chưa có văn bản hướng dẫn để điều chỉnh.

(1)-Các văn bản quy phạm pháp luật đã có về quản lý nợ phần nhiều mới dừng lại ở các quy định chung, các quy định có tính nguyên tắc.

(2)-Cần thống nhất hơn nữa trong cách hiểu và giải thích các khái niệm về nợ cũng như phạm vi quản lý nợ trong các văn bản pháp quy hiện hành. Trước hết là các khái niệm rất cơ bản về : Vay nợ nước ngoài, vay ngắn hạn, vay trung và dài hạn; vay hỗ trợ phát triển chính thức; vay thương mại của chính phủ; thời gian ân hạn, bảo lãnh vay vốn nước ngoài; cho vay lại; hạn mức vay nợ, dịch vụ trả nợ; Quỹ tích lũy trả nợ....

(3)-Chưa thực sự gắn kết giữa quản lý Nợ trong nước và Nợ ngoài nước. Cần tiếp tục hoàn thiện về khuôn khổ pháp lý của hai lĩnh vực quản lý này. Trong đó đáng lưu ý là sự gắn kết trong thu thập, chia sẻ thông tin nợ, giám sát chỉ số nợ, quy chế cấp bảo lãnh Chính phủ. Cần cập nhật những khái niệm, những phương pháp luận quản lý nợ hiện đại, phù hợp thông lệ quốc tế. Mục tiêu và nguyên tắc quản lý nợ trong nước cần được xác định và quy định thật rõ ràng. Hệ thống chỉ tiêu báo cáo, đánh giá và cơ chế thu thập, chia sẻ thông tin và giám sát nợ trong nước chưa được xây dựng. Trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý nợ cần có sự phân định và phân công rõ ràng hơn. Đáng lưu ý là, các quy định pháp lý mới tập trung  đến quản lý khâu phát hành để đáp ứng được các yêu cầu tài trợ (bội chi NSNN) với chi phí thấp (về mặt ngắn hạn), chưa quan tâm nhiều đến phát triển thị trường nợ trong nước, chưa quan tâm nhiều đến việc tạo lập kênh huy động vốn ổn định với chi phí hợp lý xét về trung – dài hạn

(4)-Về phân định trách nhiệm  và tổ chức công tác quản lý nợ 

Đã có những quy định về trách nhiệm và thẩm quyền quản lý nợ của các cơ quan thuộc Chính phủ. Các văn bản của nhà nước đã giao nhiệm vụ quản lý nợ  cho một số cơ quan Chính phủ khác nhau, theo chức năng của các cơ quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng nhà nước... Tuy nhiên còn không ít vướng mắc cần được phân định rõ ràng hơn và khoa học hơn cả về pháp lý và cả trên thực tế , đặc biệt trong các nhiệm vụ xây dựng chiến lược nợ dài hạn, trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ nước ngoài, nhiệm vụ tìm kiếm, đàm phán ký kết về vay ODA nước ngoài của Chính phủ, trong lĩnh vực quản lý vay, trả nợ trong nước 

Những rủi ro có thể xảy ra do sự phân tán, chồng chéo trong chức năng, nhiệm vụ, của việc thiếu một đơn vị chuyên trách thực sự  làm nhiệm vụ quản lý và  điều phối;

Quản lý nợ không tập trung dẫn đến thiếu nguồn thông tin đầy đủ, toàn diện và kịp thời để giám sát tổng thể rủi ro tài khóa từ hoạt động vay nợ của Chính phủ và khu vực công ; để hoạch định các chính sách/chiến lược nợ  hiệu quả với chi phí và rủi ro thấp nhất có thể ;

Không có cơ quan đầu mối/chuyên trách của Chính phủ về quản lý nợ dẫn đến thiếu sự phối hợp ở cấp vĩ mô giữa các chính sách tài khoá, tiền tệ và quản lý nợ (ví dụ việc 2 cơ quan Chính phủ cùng phát hành tín phiếu).

Chưa chủ động trong điều hành vay nợ để giảm thiểu chi phí: có những thời điểm vốn nước ngoài rút về chưa sử dụng hết (do nhiều nhà tài trợ không cam kết được vốn vào giai đoạn Chính phủ xây dựng dự toán NSNN mà đến giữa năm mới đưa ra cam kết và giải ngân nên vốn rút về không sử dụng được ngay), nhưng trong nước vẫn huy động theo kế hoạch, dẫn đến tăng chi phí huy động.

Việc tổ chức quản lý phân tán dẫn đến không tập trung được nguồn nhân lực có kỹ năng chuyên môn, hạn chế đáng kể các cơ hội đào tạo, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý nợ. 

Về rủi ro trong quy trình nghiệp vụ và hành chính trong quản lý nợ và sử dụng nợ công

 

RỦI RO KIỂM TOÁN KHI KIỂM TOÁN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NỢ CÔNG

(Trích tham luận tại Hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối

với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công”)

PGS.TS. Đặng Văn Thanh

Chủ tịch Hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam

 

 

Trên cơ sở các quy định mang tính pháp lý có thể  xác định phạm vi  quản lý nợ nhà nước ( nợ công ) bao gồm  quản lý nợ trong nước và nợ nước ngoài của khu vực nhà nước. Nợ nhà nước là toàn bộ các nghĩa vụ nợ thực tế của khu vực nhà nước và những bảo lãnh của Chính phủ. Chính phủ có trách nhiệm chuẩn bị khả năng trả nợ để trang trải nợ và duy trì hệ số tín nhiệm của quốc gia.

Cần nhận dạng các rủi ro trong từng công đoạn, từng nghiệp vụ của quy định vay và trả nợ trong toàn bộ công tác quản lý nợ công. Rủi ro có thể xảy ra trong các công việc  của Quy trình vay và trả nợ;

Xây dựng chiến lược , kế hoạch vay nợ, huy động vốn

Xác định nhu cầu, nguồn có thể huy động, vay nợ

           Đàm phán vay nợ

           Ký kết văn bản

           Giải ngân

           Sử dụng vốn vay

           Trả nợ

       Đánh giá rủi ro nợ công

Đánh giá rủi ro nợ công là công việc thuộc về các chuyên viên phân tích, chuyên viên kế toán và chuyên viên kiểm toán. Mức độ rủi ro cao hay thấp phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan của mục đích vay nợ, quản lý và sử dụng vốn vay.

Các yếu tố khách quan

Các yếu tố khách quan thường là những nhìn nhận ban đầu và tổng quát về triển vọng của nhu cầu vốn và mục đích sử dụng vốn. Nếu việc sử dụng vốn vay nợ thực sự có hiệu quả, mục đích sử dụng vốn vay thành công cao thì rủi ro nợ công  thấp và ngược lại. Các yếu tố này bao gồm:

Môi trường kinh tế: Tăng trưởng, minh bạch thị trường và tài chính công, khả năng hấp thụ nguồn vốn..

Sự phát triển của ngành lĩnh vực có liên quan: nếu ngành lĩnh vực có  liên quan đến vốn vay đang ở giai đoạn phát triển, có nhiều triển vọng  thì việc sử dụng vốn vay  có nhiều khả năng thành công. Ngược lại; nếu ngành lĩnh vực liên quan đến dự án đang ở giai đoạn trì trệ,  suy thoái và có nhiều đơn vị  trong ngành làm ăn yếu kém, trì trệ  thì khả năng thành công trong sử dụng vốn vay  là thấp.

Môi trường pháp lý: Luật đầu tư công, Luật quản lý nợ công, Luật ngân sách nhà nước, Luật tài chính quốc gia, Luật  bảo hiểm, Luật cạnh tranh... là những điều khoản cần được quan tâm khi đánh giá từng khoản nợ công.

Các yếu tố chủ quan

    Các yếu tố chủ quan có thể được hiểu là sự ổn định về chính trị -xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô, tính tin cậy khi đi vay và  khả năng trả nợ của nhà nước khi đến hạn, năng lực nhà nước trong phân bổ và sử dụng  nguồn vốn vay. Nhân tố này được phân tích chủ yếu dựa vào các dữ liệu về kinh tế, thông tin về tài chính nhà  nước do kế toán cung cấp.

Chất lượng tăng trưởng của nền kinh tế. Hiệu quả đầu tư và sử dụng các nguồn lực của đất nước qua các năm. Xu hướng và triển vọng qua từng giai đoạn phát triển.

Các khoản vay nợ, các khoản tín dụng hiện tại và lịch sử của các khoản nợ trong quá khứ của nhà nước: Nếu hiện tại đang có các khoản vay nợ lớn và có các khoản vay tín dụng quá hạn chưa được thanh toán hay có các khoản vay tín dụng đã được thanh toán nhưng quá hạn phải chi trả... thì độ  tin cậy là thấp, và tính rủi ro của nợ công là cao.

Năng lực và tiềm lực tài chính quốc gia hiện tại và triển vọng trong tương lai. Cần căn cứ các nguồn lực hiện có, trước hết là quy mô GDP, của ngân sách nhà nước, tài sản quốc gia và khả năng tăng trưởng của nền kinh tế. Tất nhiên cũng có thể căn cứ vào vị thế của đất nước, uy tín quốc gia và sự ổn định chính trị- xã hội. Có  thể đánh giá mức rủi ro của nợ công  trên cơ sở xác định tỷ lệ tổng số nợ trên tổng GDP, hoặc tổng số nợ trên tổng ngân quỹ quốc gia hoặc tổng thu ngân sách nhà nước. Nếu tỷ lệ này là cao thì rủi ro tín dụng cao, và ngược lại. Đây cũng là tỷ lệ thể hiện năng lực thanh toán , chi trả của một quốc gia. Tổng ngân quỹ quốc gia bao gồm quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ tập trung, chuyên dụng của nhà nước.

Tính thanh khoản cũng là một nhân tố ảnh hưởng đến rủi ro nợ công. Dù đất nước  có tình trạng kinh tế tốt, tăng trưởng cao,  nhưng nếu tính thanh khoản hay khả năng huy động các nguồn tài chính không cao, ngân quỹ và các quỹ dự trữ mỏng thì  có nhiều khả năng không  thanh toán các khoản nợ khi đến hạn . Điều này đồng nghĩa với việc đất nước có rủi ro nợ công cao.

Rủi ro nợ công trong các khoản đi vay về cho vay lại

Một trong những hoạt động có liên quan đến nợ công là nhà nước đi vay về cho vay lại hoặc đứng ra bảo lãnh cho các tổ chức kinh tế vay. Rủi ro cho vay và bảo lãnh là một nhân tố hết sức quan trọng, đòi hỏi  phải có khả năng phân tích, đánh giá và quản lý rủi ro hiệu quả. Nếu nhà nước chấp nhận nhiều khoản vay về cho vay lại hoặc bảo lãnh vay nợ với những khoản vay có  rủi ro cao thì chính phủ  có khả năng phải đối mặt với tình trạng không có vốn để trả nợ thay. Điều này có thể làm giảm uy tín quốc gia và tăng gánh nặng cho ngân sách nhà nước, thậm chí có thể lâm vào tình trạng bị trừng phạt hoặc bị kiện trên thương trường quốc tế.  Vì thế cơ quan quản lý nợ công  và quản trị rủi ro là hai bộ phận không thể thiếu trong cơ cấu tổ chức các quốc gia.

CÁC BÀI ĐÃ ĐĂNG

TIN MỚI CẬP NHẬT
LIÊN KẾT WEBSITE
TẠP CHÍ IN
  • Tạp chí số 146 (Tháng 12/2019)
  • Tạp chí số 145 (Tháng 11/2019)
  • Tạp chí số 144 (Tháng 10/2019)